Социально-экономическая политика: что делать и как управлять
Шрифт:
Умелое и квалифицированное применение этих инструментов позволит гармонизировать и связать воедино усилия федерального центра и органов власти на местах по реализации предстоящих изменений в экономике и в управлении ею. При этом на органы власти федерального уровня должна быть возложена строгая ответственность за системную целостность каждого из используемых инструментов, а также за их увязку и достигаемую в результате синергию. В свою очередь, органы региональной и муниципальной власти столь же строго должны отвечать за целесообразность, конкретизацию и определение состава инструментов, применение которых будет отвечать целям и задачам развития экономики, активизации предпринимательской и деловой активности на вверенных им в управление территориях.
Остановимся на содержании названных инструментов регулирования социально-экономических процессов органами власти, а также на некоторых проблемах, выявленных в практике их использования. При этом мы не утверждаем, что решение этих проблем подлежит немедленному решению. Последовательность и полнота их решения будут окончательно определяться необходимостью изменений в отечественной
2.3.1. Антимонопольная политика
В свое время А. Смит справедливо утверждал, что «непременным условием действия экономических законов является свободная конкуренция». Без этого неотъемлемого, структурообразующего элемента рыночной системы она не может стать эффективной. Непреложность этой истины граждане России, к сожалению, ощутили в полной мере, но пока власть так и не уделила ей должного внимания. В первую очередь – необходимости контроля за деятельностью предприятий, занимающих доминирующее, монопольное положение в экономике и по своей природе противодействующих становлению и развитию конкуренции. В странах с развитой рыночной экономикой наличие институтов по противодействию всевозможным злоупотреблениям монопольным положением производителей товаров и услуг на конкретных рынках (в первую очередь в ценообразовании) придается огромное значение.
В начале 90-х декларации о необходимости предотвращать проявления монополизма во вновь создаваемой рыночной экономике России все же имели место – хотя бы в части отраслей «естественных монополий». [22] Но затем государство согласилось с низведением работы антимонопольного ведомства до обязанности разбираться с отдельными, «наиболее» вопиющими проявлениями монополизма. При этом нередко возникали (возникают) абсурдные ситуации, когда ведомство активно участвует во «внутривидовой» борьбе монополистов на стороне одного из них.
22
На самом деле, с начала «реформ» предприятия, относящиеся к отраслям «естественной монополии» федерального уровня, и их руководящие центры (РАО ЕС, РЖД, Газпром) были фактически выведены из-под контроля государства. Декларации о необходимости такового так и оставались «разговорами». И только в ходе преодоления кризиса 1998 года к руководящим центрам этих предприятий были предъявлены жесткие требования в части регулирования цен на их продукцию и услуги, что несомненно привело к положительным результатам (см. выше). Однако, начиная с 2000-х, как и до 1998 года, такие компании по инициативе «реформаторов» были вновь переведены в режим «самоокупаемости». Это решение стало одной из системных ошибок «реформаторов». Его результатом явилась полная утрата компаниями того места, которое было предписано им в советское время – быть, прежде всего, технико-технологическими системами, определяющими эффективность и конкурентоспособность экономики огромной страны с ее природно-климатическими особенностями. Фактическое отсутствие контроля государства за удельными затратами и инвестиционными программами соответствующих предприятий неизбежно привело к потере прежнего качества их продукции и услуг, к значительному снижению эффективности их деятельности, к утрате ими структурообразующей и конструктивной роли в развитии единого экономического пространства страны. Более того, поставленные на коммерческие рельсы, они превратились в тормоз развития экономики, в «генератор» сохранения в ней инфляционных процессов на неприемлемом уровне.
Однако интересы действительного развития российской экономики настоятельно диктуют необходимость организовывать и совершенствовать конкурентную среду, обеспечивая добросовестный характер осуществляемых в ней операций. [23] В ряду ключевых вопросов, требующих глубокого осмысления накопленного опыта и выработки адекватных решений на будущее, могут быть названы следующие.
Целесообразно ли сохранять практику использования во внутреннем ценообразовании принципа «равнодоходности» поставок российской продукции на внутренний рынок и на экспорт? По нашему убеждению, конъюнктура на внешних рынках не должна диктовать уровень цен на внутреннем рынке (по экспортному паритету) и снижать тем самым потенциал развития российских производителей продукции с высокой добавленной стоимостью и их конкурентоспособность. Однако, вопреки негативным результатам и в корне изменившимся условиям на внешних рынках, эта практика остается закрепленной в нормативно-правовых документах, принятых во второй половине 2000-х.
23
Даже в условиях централизованного управления экономикой в конце тридцатых годов в СССР была создана конкурентная (соревновательная) среда для предприятий и институтов в сфере ВПК. При этом в стране продолжала сохраняться и развиваться потребительская кооперация в сфере производства товаров народного потребления, управленческие решения которой (кооперации) согласовывались лишь на верхнем уровне управления народным хозяйством. Окончательно ее разрушили только в ходе «реформаторской» деятельности Н. С. Хрущева.
Отвечает ли интересам ускорения развития страны отсутствие формализованных правил регулирования цен на продукцию и услуги предприятий, относящихся к «естественным монополиям», на рынках федерального, регионального и даже местного уровня (ЖКХ, водоканал, ритуальные услуги и пр.)? В частности, и на 2023 год были приняты решения о безусловном повышении цен на продукцию и услуги «естественных» монополистов на 9–12 процентов (производство электроэнергии, железнодорожный транспорт и газ). Как всегда, эти решения не обосновывались публично, и ни о какой системе мер по повышению эффективности работы предприятий и организаций, входящих в их периметр, речь даже не заходила. Более того, по факту рост цен в этих отраслях оказался существенно выше намеченного.
Целесообразно ли ограничивать работу антимонопольного ведомства преимущественно «разбором полетов» по уже состоявшимся случаям проявления монополизма вместо перехода к практике формализованного упреждения возникновения таковых? Массовый характер обращений к руководству страны со стороны всех предприятий, доминирующих на рынках (монополистов), о необходимости повышения цен под предлогом «вдруг возникших обстоятельств», но не связанных с положением дел в российской экономике, не может служить обоснованием такой необходимости. Оправданием для любого повышения цен у предприятий, признанных монополистами на конкретных рынках, может быть только значимый рост внутренних цен и собственных затрат на производство – повышение зарплаты, тарифов на электроэнергию и транспорт, рост цен на металл, топливо и т. д. Создать систему надзора за соответствием у монополистов роста затрат на производство их намерениям повысить отпускные цены на свою продукцию при наличии современных информационных технологий – «дело техники». В налоговой службе России успешно функционируют даже более сложные системы сбора и обработки данных для достижения такого рода цели. [24]
24
Назначение современной цифровой обработки данных состоит не в регулировании, а в получении информации для организации надзора за соблюдением заранее согласованных и установленных правил, а также «автоматического» предупреждения возможных нарушений.
К сфере ведения антимонопольной службы относится также надзор за соблюдением законодательства в части закупок для государственных и муниципальных нужд. Опыт применения соответствующего закона с внесением в него бесчисленных поправок наверняка не уменьшил число злоупотреблений, связанных с такими закупками. И все потому, что соблюдение этого закона исчерпывается выполнением предписанных им закупочных процедур, а не конечными результатами дальнейшей работы «покупателей», использующих закупленную продукцию (по конкретным ценам, качеству и т. д.). Инициаторы разработки этого закона и его бесконечного совершенствования (Г. Греф и Э. Набиуллина) просто не предполагали (по причине отсутствия у них достаточного опыта практической работы), что «действительность богаче всякого воображения». В то же время единственной и устойчивой составляющей в деятельности любой организации и предприятия была и остается ответственность их руководителей за все, что происходит в периметре этой ответственности. Потому именно конечные результаты работы предприятий и организаций, а не формальное соблюдение процедур, могут и должны быть единственным мерилом добросовестности, целесообразности и эффективности произведенных ими закупок.
Нанесенный более чем двадцатилетним законотворчеством вред в части проведения закупок для государственных и муниципальных нужд не поддается исчислению. В частности, существование закона многократно увеличивало и увеличивает сроки формирования и исполнения заказов. Поэтому лучшим решением по части дальнейшего применения соответствующего закона станет не его продолжающееся «совершенствование», а использование текста «закона» лишь в качестве методических рекомендаций для подготовки локальных нормативных документов на конкретных предприятиях и в организациях с целью упорядочивания правил проведения ими всевозможных закупок (с учетом особенностей организаций-покупателей, закупаемой ими продукции, а также с обязательным утверждением этих документов соответствующим руководителем). Тем самым будет раз и навсегда установлено, что полную ответственность за проведение конкурсов при закупках (текущих и разовых), за принятие решений по ним, а также за последствия произведенных закупок для деятельности предприятий и организаций в целом должны нести их руководители.
Роль конструктивного воздействия антимонопольной политики на развитие экономики и ее отраслей трудно переоценить. Ее продуманное и последовательное проведение способно изменить ход социально-экономических процессов и в экономике в целом, и в деятельности ее отдельных секторов. Пока же все ее возможности в управлении развитием экономики фактически не задействованы.
2.3.2. Налоговая политика
В современном государстве налоговая политика решает задачи не только, и даже не столько фискального характера. От ее содержания и направленности во многом зависит, например, объем средств предпринимателей, которые могут быть вложены в развитие бизнеса. Поэтому налоговая политика может стать (или не стать) одним из важнейших инструментов не только для увеличения доходов бюджетной системы, но и для побуждения бизнеса к повышению его активности и эффективности. Например, введенная в практику налогообложения в 1999–2001 гг. льгота на прибыль, направляемую на развитие производства, не только привела к увеличению в 5,2 раза поступлений в бюджетную систему собственно налога на прибыль, но и способствовала ускорению роста капиталовложений в основные фонды в народном хозяйстве в целом (в частности, в 2000 г. их прирост составил по отношению к 1999 г. более 17 процентов). Напротив, за отказом от этой льготы сразу же последовали снижение в 2002 году поступлений налога на прибыль в бюджеты всех уровней и снижение темпов роста объема инвестиций (см. Рисунок 3). [25]
25
Самохвалов А. Ф. Указ. соч. С. 84–86.