Толкование закона в Англии
Шрифт:
По мнению Р. Давида, в Англии идет процесс преобразования права юристов (lawyer’s law) в право администрации (law of administration) [88] . Данная позиция подтверждается более ранними выводами исследователей, например, Э. Дженкс утверждал, что увеличение объема делегированного законодательства отражает значительное усиление роли исполнительной власти в Великобритании [89] . В сравнительном исследовании М. Амеллера, изучившего функционирование парламентов пятидесяти пяти государств, отмечается активное использование делегированного законодательства, в том числе, в государствах общего права [90] . По мнению некоторых авторов, практика делегированного законодательства позволяет парламенту экономить время для решения более масштабных и дискуссионных вопросов [91] . Преимуществом делегированного законодательства принято считать возможность быстрого оформления в нормативных формах волеизъявления лиц и органов исполнительной власти без их утверждения парламентом. Следует отметить, что все лица и учреждения, имеющие делегированные полномочия, отличаются от парламента тем, что их деятельность не основана на суверенитете.
88
Давид Р., Жоффре-Спинози К. Указ. соч. С. 261.
89
Дженкс Э. Указ. соч. С. 46.
90
См.:
91
См.: Романов А.К. Указ соч. С. 137; Дудко И.А. Организационные и процедурные реформы Палаты общин последнего десятилетия: Цели и средства // Lex Russica. 2005. № 1. С. 188.
Обоснованная критика практики делегированного законодательства сосредоточена на том, что такая форма законотворческого процесса выходит за пределы прямого контроля парламента, поскольку у парламента отсутствуют ресурсы, достаточные для осуществления контроля за массивом принимаемого делегированного законодательства [92] . Довод об отсутствии у парламента ресурсов, позволяющих осуществлять тотальный контроль за делегированным законодательством, неоспорим. Однако все более частыми стали указания статутного права на необходимость при принятии акта делегированного законодательства получения согласования в парламенте или, в случае актов иного уровня, в правительстве или соответствующем министерстве. В то же время делегированное законодательство следует рассматривать исключительно как форму реализации полномочий одного органа другим (реализация правительством полномочий парламента), но не содержание самого полномочия [93] . Парламент в любой момент обладает возможностью отмены или изменения норм делегированного законодательства через акт парламента, из чего с неизбежностью следует вывод о том, что делегированное законодательство не ограничивает полномочия парламента.
92
Романов А.К. Указ соч. С. 137.
93
См.: Исаев М.А. Основы конституционного права Дании. М., 2002. С. 197–198; Лихобабин В.А. Делегированное законодательство. Не посмотреть ли на старое по-новому? // Правовая политика и правовая жизнь: Академический и вузовский юридический научный журнал. 2004. № 1. С. 145.
Существует мнение, что приказы в совете обладают высшей силой среди актов делегированного законодательства [94] . Номинально приказ в совете является приказом Тайного совета, состоящего из монарха и его советников, фактически же он издается правительством и лишь санкционируется Тайным советом. Таким образом, цель издания приказов в совете состоит в передаче широких законодательных полномочий правительственным департаментам [95] . Приказ, как правило, подготавливается одним из министров, а подпись королевы придает ему большую значимость [96] . В то же время в случае последующего признания приказа в совете принятым с превышением полномочий, это не повлечет ответственности монарха в силу действия в отношении монарха принципа контрасигнатуры [97] . Так, из текста ст. IV Акта «Об устроении» 1701 г. [98] следует, что монарх в соответствии с принципом единовластия не может ошибаться, поэтому за приказы в совете, подписанные монархом, несет ответственность правительство, из чего следует практическая неспособность монарха с 1727 г. самостоятельно увольнять министров [99] . Приказы в совете являются широко распространенной формой нормативного акта, часто именно на его основе вводится в силу акт парламента.
94
См.: Якушева А.Ю. Делегированное законодательство в Англии. Дис… канд. юрид. наук. Свердловск, 1980. С. 14.
95
Уолкер Р. Указ. соч. С. 118.
96
Богдановская И.Ю. Делегированное законодательство в странах «общего права»: сравнительно-правовые аспекты // Право и политика. 2006. № 10. С. 63.
97
Романов А.К. Указ соч. С. 106.
98
См.: Акт об устроении // Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII–XIX. М., 1957.
99
См.: Савельев В.А. Становление так называемого «ответственного» правительства в Англии // Сборник научных трудов. Проблемы возникновения и развития буржуазной государственности: критика современной буржуазной историко-правовой идеологии. М., 1981. С. 123–143.
Среди актов делегированного законодательства особо следует выделить акты местных органов власти (by-laws, bylaws) [100] , которые принимаются на местном уровне управления и имеют действие лишь на конкретной территории. Основа гражданского управления, если взять количество служащих в качестве критерия, осуществляется местными властями [101] , особенностью локальных актов является наличие определенной процедуры их принятия. Муниципальные органы власти, действуя в рамках предоставленных парламентом полномочий, представляют собой квази-законодательный орган местной власти, регулирующий бытовую сферу жизни общества [102] . Каждый муниципальный акт проходит процедуру проверки в соответствующем департаменте правительства, практика управления предусматривает надзор, осуществляемый центральным правительством над местной администрацией, монарх назначает лорда-лейтенанта для каждого графства [103] .
100
Богдановская И.Ю. Указ. соч. С. 63.
101
Бромхед П. Указ. соч. С. 301.
102
Local Authority Bylaws in England: A discussion paper, Office of the Deputy Prime Minister, April 2006 // URL-документ:publications/localgovernment/localauthoritybylaws. P. 6.
103
Бромхед П. Указ. соч. С. 302.
Период активного использования локальных актов делегированного законодательства (начало XX в.) завершился установлением для них парламентом ограниченного применения [104] . Ст. 235 Акта «О местных органах управления» 1972 г. предоставляет муниципалитетам право регулировать проход по мостам, скейтбординг, проезд по тротуарам, детские игры на дорогах, эксплуатацию аттракционов, правила поведения на публике (в контексте неадекватного или вызывающего поведения), использование дорожных знаков. Всего в настоящий момент в Великобритании действует около пятидесяти статутов, наделяющих органы местного самоуправления полномочиями по принятию актов делегированного законодательства, однако основной сферой нормотворчества местных органов управления считается образование [105] . Многочисленные акты местных органов управления являются проявлением бюрократизма, требуют принятия единого акта парламента, который регулировал бы деятельность муниципалитетов [106] . Акты местных органов управления подвергаются критике в среде английских юристов также потому, что увеличение их объема, децентрализованность и относительная самостоятельность неизменно влечет установление на территории близлежащих муниципалитетов различных по содержанию правовых норм. Так, в литературе отмечается увеличение рисков двусмысленности в судебных процессах [107] .
104
См.: Якушева А.Ю. Делегированное законодательство в Англии. Дис… канд. юрид. наук. Свердловск, 1980. С. 15.
105
Бромхед П. Указ. соч. С. 302.
106
Local Authority Bylaws in England: A discussion paper, Office of the Deputy Prime Minister, April 2006 // URL-документ:publications/localgovernment/localauthoritybylaws. P. 4.
107
См.: Абазалова Л.Ф. Делегированное законодательство // Государственная власть и местное самоуправление: Практическое и информационное издание. М., 2007. № 1. С. 18; Суставова Е.Н. Делегированное законодательство // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 144–152.
Законодательство автономных организаций включает акты, издаваемые различными учреждениями, профсоюзами, частными корпорациями (железнодорожными компаниями, строительными компаниями). В литературе считается, что данные организации устанавливают правила, главным образом, для своих членов [108] . В то же время большинство подобных актов принимается компаниями, выполняющими публичные или частно-публичные функции. К ним относятся, в том числе, транспортные компании, операторы аэропортов, благотворительные организации и т. д. Широкое распространение получили уставы школ и колледжей, которые устанавливают условия поступления учащихся, а также образовательные стандарты, определяющие правила дисциплины в учебном заведении. Такие регуляторы имеют публично-правовой характер, касаются неопределенного количества лиц, они общепризнанны, распространены повсеместно среди школ, колледжей и университетов Великобритании. В каждом регионе приняты так называемые «Родительская Хартия», «Студенческая Хартия», которые регламентируют взаимоотношения родителей, студентов и преподавателей [109] .
108
Богдановская И.Ю. Указ. соч. С. 63.
109
Кананыкина Е.С. Делегированное и локальное нормотворчество Великобритании в сфере образования // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 6. С. 25.
Законодательство автономных органов отличается от остального делегированного законодательства именно тем, что автономное учреждение имеет право самостоятельно издавать акты как для своих собственных членов, так и для всего общества. Это право обычно предоставляется или санкционируется парламентом. В качестве примера Р. Уолкер называет транспортные и газовые управления, чьи постановления касаются широкой публики, Англиканскую церковь, Общий медицинский совет, Юридическое общество, профсоюзы и даже акционерные общества. Такое законодательство затрагивает интересы широкой публики, так как любой человек, который нарушит постановление, изданное автономным органом, может быть привлечен к гражданской ответственности за причинение вреда [110] .
110
Уолкер Р. Указ. соч. С. 119.
В юридической литературе существуют и иные классификации законодательных актов. Например, Блэкстон выделял среди статутов только декларативные статуты, направленные на толкование и разъяснение действующего права (пример – действующий Акт «Об интерпретации» 1978 г., отменивший предшествующий ему Акт «Об интерпретации» 1889 г.) и «исправляющие» (remedial) статуты, которые отменяли любое устаревшее положение английского права (ко второй группе можно отнести большинство актов) [111] .
111
Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С. 73.
А.К. Романов предложил следующую классификацию статутов, принимаемых парламентом:
1) акты реформы права;
2) консолидированные акты;
3) кодифицирующие акты;
4) акты о взимании доходов;
5) текущее законодательство [112] .
Процесс парламентского нормотворчества в Англии особенно активизировался во второй половине XX в., к концу второй мировой войны в стране действовало около пяти тысяч статутов, однако в целом общее число действующих статутов существенно не увеличивалось. Причина такого положения заключается в том, что число отмененных законов в два раза превышало число принятых. Подобная ситуация, по мнению И.Ю. Богдановской, свидетельствует о хорошо налаженном механизме ревизии и отмены устаревших законов [113] . В то же время процесс систематизации законодательства Великобритании существенно отличается от аналогичного процесса в иных странах, Великобритания до сих пор не знает ни одного кодекса, хотя там имеются отдельные кодифицированные акты [114] . Для английского права неверным будет понимание консолидации как способа систематизации, при применении которого изменяется форма правовых актов без изменения их содержания [115] . Применительно к Англии консолидация отличается от кодификации тем, что закон консолидирует только статутное право, попытки кодифицировать и прецедентное, и статутное право до настоящего времени не реализованы в нормативных актах. Сходство кодификации и консолидации проявляется в единстве задач – упрощении понимания и применения корпуса нормативных актов без внесения в них существенных изменений. В условиях американской правовой действительности использование кодифицированных нормативных актов оказалось возможным без отказа от принципов прецедентного права.
112
Романов А.К. Указ. соч. С. 130.
113
Богдановская И.Ю. Прецедентное право. М., 1993. С. 102.
114
Там же. С. 98.
115
Поляков А.В. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: Курс лекций. СПб., 2004. C. 684.
Активность европейских интеграционных процессов заставляет Великобританию вносить изменения в законодательную практику. Акт «О правах человека» 1998 г. делает невозможным издание и применение материальных и процессуальных норм внутреннего законодательства, противоречащего Европейской Конвенции «О защите прав человека и основных свобод» 1950 г. [116]
Глава 3
Стадии законодательного процесса
Законодательный процесс принято рассматривать как совокупность последовательных стадий, которые законопроект проходит в парламенте от его внесения до вступления в силу. Несмотря на историческую значимость и фундаментальность английского Парламента, в настоящее время главным действующим лицом в процессе законотворчества является правительство и его составные части – министерства. По мнению И.Ю. Богдановской, парламент фактически перестает быть участником законодательного процесса, – законодательная деятельность парламента постепенно становится лишь частью механизма рассмотрения правительственной законодательной программы [117] .
116
Human Rights Act, 1998 // http://www.statutelaw.gov.uk/content.
aspx?activeTextDocId=1851003.
117
Богдановская И.Ю. Законотворчество в Англии: от билля к закону // Советское государство и право. 1983. № 5. С. 127.