Управление лесохозяйственной деятельностью
Шрифт:
Во второй половине XX столетия арендные отношения были наиболее развиты в Канаде [81]. Именно канадский опыт имел решающее влияние на использование арендных отношений в реформировавшемся лесном секторе России.
Общим для России и Канады является доминирование государственной собственности на леса, а объектом промышленной эксплуатации лесов выступают многолесные районы с преобладанием предложения над спросом на лесные ресурсы. Это вынуждает местную власть, в целях привлечения инвесторов для освоения лесов, идти им навстречу и предоставлять те или иные льготы.
В сравнении с субъектами РФ по правовому статусу провинции Канады более самостоятельны в нормативно-правовом отношении применительно
Преимущественная часть лесов в Канаде (71 %) находится в собственности десяти провинций, в каждой из которых действует свое лесное законодательство, регламентирующее структуру управления, финансовые и экономические отношения, системы владения лесом. Органы управления лесами входят в структуру органов исполнительной власти провинций.
Территориальные органы провинций представлены лесными округами и лесными районами, границы которых не совпадают с административными границами муниципалитетов, а определяются лесоэкономическими условиями. У администрации муниципалитетов отсутствуют функции государственного управления лесами. В условиях общественной собственности на леса и организации лесопользования частным сектором форма владения лесами является центральным инструментом лесной политики. Распоряжение лесом на корню осуществляется через систему лицензирования, при которой провинции сохраняют собственность на землю и продают лес на корню частным предпринимателям.
Частные леса появились в ранее обжитой восточной части Канады как результат дарения земель британскими властями компаниям и частным предпринимателям, осваивавшим земли и строившим железные дороги. В конце прошлого – начале нынешнего века правительство Канады отказалось от практики дарения земель и перешло к практике аренды и других разрешительных форм, обеспечивающих доступ частным лицам и группам к использованию ресурсов при сохранении общественной собственности на землю.
Для привлечения частного сектора к эксплуатации лесов уже век назад Канада перешла «к разрешительному порядку пользования лесами на основе лицензионных договоров, названных концессионными, при сохранении общественной собственности на леса» [81, с. 333], в которых по условиям соглашений выделяется две наиболее распространённые, хотя в последующем и сближающиеся, формы. Это – соглашение об управлении лесами и лицензии на объём заготовки.
Первая форма соглашений заключается с производителями основной лесопродукции (целлюлозы, бумаги и др.) на максимальный срок – до 25 лет (достаточный для окупаемости инвестиций), предусматривает долгосрочную аренду лесных земель с правом продления после выполнения условий соглашения.
Территория, входящая в соглашение, управляется на основе принципа постоянства пользования с утвержденным годичным объемом рубки. При этом соглашения предусматривают объединение лесного хозяйства и лесозаготовок, обеспечивая рубки и восстановление лесов, строительство лесных дорог, защиту, противопожарные и другие лесоводческие мероприятия при обязательном контроле со стороны лесной службы. Арендаторы берут на себя функции управления лесами, включая инвентаризацию и составление планов, которые рассматриваются и утверждаются Государственной лесной службой. За пользование ресурсами арендатор выплачивает попённую плату.
Через каждые пять лет выполнение соглашения проверяется независимой службой на предмет возможности продления и внесения тех изменений, которые могут диктоваться внешними условиями. Государственная лесная служба, на основе аудита, может приостановить или прекратить действие соглашения с лесопользователем.
Другая форма – «лицензии на объём заготовки древесины» не предусматривает столь широкого набора обязательств по ведению лесного хозяйства, как в вышеуказанных «соглашениях по управлению». Эти лицензии заключаются на более короткий срок, чаще всего на 1–3 года, но могут продлеваться и в общей совокупности достигать и длительных периодов (10–20 лет). Эта форма соглашений позволяет лесной службе при необходимости прекратить продление, не связывая себя судебными тяжбами.
Одним из существенных недостатков арендных отношений в Канаде является ограничение конкуренции для арендатора, что имеет ряд негативных сторон, влияющих, прежде всего, на уровень платы за лес на корню, так как максимальная величина её может быть достигнута только на торгах в условиях конкуренции. Ограничения конкуренции отражаются и на уровне лесной промышленности, с учётом того, что никто не подталкивает к её совершенствованию.
Такая ситуация объясняется заинтересованностью провинций в привлечении частного капитала для развития промышленности и их вынужденным стимулированием предпринимателей, чтобы добиваться в ходе переговоров допустимых компромиссов. Один из стимулов – длительные сроки аренды, которые защищают арендатора в пользовании древесиной от других конкурентов. К тому же провинции не располагают средствами для управления лесами и поэтому вынуждены перекладывать эти расходы на арендаторов.
Вторым крупным недостатком аренды считается отсутствие заинтересованности арендатора в инвестициях для лесного хозяйства, то есть в улучшении лесов, в повышении их продуктивности, так как в связи с длительным сроком выращивания лесов они не рассчитывают на получение ожидаемого отдалённого эффекта. Кстати, этот недостаток свойствен не только арендатору, но и вообще частным предпринимателям в условиях рыночной экономики, заинтересованным в быстром и высокорентабельном возврате инвестиций.
Тем не менее в лесах, принадлежащих самим компаниям, уровень затрат на ведение лесного хозяйства в среднем в 4 раза выше, чем в арендованных лесах. Вот почему канадцы озабочены тем, что леса вторых генераций вряд ли будут лучше первых. Канадская сторона так и не нашла надёжных мер, стимулирующих заинтересованность арендаторов в увеличении инвестиций в лесное хозяйство. Этому не помогли ни уменьшение попённой платы, ни даже её отмена в отдельных случаях.
Третий существенный недостаток, усиливающийся со временем, это незаинтересованность предпринимателей в многоцелевом использовании лесов, тем более в сохранении биоразнообразия. Наоборот, нерыночные услуги ограничивают прибыли промышленных производств. Рыночная экономика, как известно, также не реагирует положительно на нерыночные ресурсы и услуги леса, она лишь вынуждена с ними считаться, если нарушения ограничений приводит к санкциям или, напротив, их выполнение компенсируется значительными дотациями. Между тем возрастающая волна выступлений общественности в защиту природы и биоразнообразия создаёт трудности и для арендаторов, и для государственных органов в нахождении допустимых компромиссов.
Исходя из отмеченных недостатков, канадские специалисты приходят к выводу, что имеющиеся формы арендных соглашений не дают возможности использовать леса, управлять ими надлежащим образом и не отвечают целям и задачам современной лесной политики, в которой преобладают социальные, экологические и культурные цели.
Подобные проблемы в управлении лесным хозяйством и лесопользованием имеются и в США [66, 81], в которых, в отличие от Канады, доминирует частное лесовладение – почти 70 % всей площади лесов, из которых около 55 % приходится на мелкие частные леса (называемые неиндустриальными лесами). Примерно 14 % лесных земель находятся во владении компаний лесной промышленности.