Война иными средствами
Шрифт:
Однако в годы правления Джонсона и Никсона влияние геоэкономики заметно ослабело. Война во Вьетнаме фактически выдавила геоэкономику из политики США. Пожалуй, было неизбежно, с учетом развязывания вооруженных конфликтов и сотен тысяч американских военнослужащих в Юго-Восточной Азии, что внимание творцов политики сместилось в сторону применения военной силы. Но так продолжалось и далее: вспомним иранский кризис 1978–1979 годов и неудачную попытку освобождения заложников. Ситуацию усугубила воинственная реакция Вашингтона на ввод советских войск в Афганистан; а еще были интервенции в Анголе, Ливане, Гренаде и Панаме, первая война в Персидском заливе, воздушная кампания администрации Клинтона на Балканах, события 9/11 и войны в Афганистане и Ираке, интервенция НАТО (во главе с США) в Ливии, атаки американских беспилотников и самолетов по всему Ближнему Востоку и повторное введение американских наземных сил в Ирак.
Даже когда внимание политиков переключалось с развязывания конфликта на его деэскалацию, обсуждение сводилось практически исключительно к обычным военно-политическим шагам: переговоры по контролю над вооружениями, «разрядка» во взаимоотношениях с СССР, дипломатические контакты с советскими союзниками, преимущественно в политической сфере. Даже в тех редких случаях, когда Соединенные Штаты предпринимали геоэкономические проекты заметных масштабов на протяжении этого периода (вовлечение России и Китая в пространство западного экономического порядка служит, несомненно, важнейшим примером), такие проекты, как правило, оставались геоэкономическими только поначалу, а затем
1
Здесь требуется уточнение. Конечно, на протяжении большей части минувшего столетия Соединенные Штаты использовали геоэкономическую политику на уровне большой стратегии, осуществляя инвестиции, поддерживая свободную торговлю и основанный на правилах международный порядок. Эти действия в долгосрочной перспективе гарантировали процветание, торжество демократического плюрализма и благополучие международной системы, следовательно, делали мир геополитически более безопасным для Америки и служили национальным интересам США. Тем не менее «риторическая» («на словах») приверженность Америки этим действиям существенно расходилась с практикой оперативного применения Вашингтоном экономических инструментов для решения текущих геополитических проблем, будь то возвышение Китая, украинский экономический кризис, неоимпериалистические амбиции России, крах экономики Египта и так далее. Как поясняется в главе 7, мы не ставим под сомнение значимость основанного на правилах порядка, но наблюдаем мало признаков того, что администрация США в самом деле считает усилия по его поддержанию частью согласованной и «систематизированной» геоэкономической политики.
Подобная картина разительно отличалась от усилий других крупных мировых и региональных игроков, для которых геоэкономика являлась важным, зачастую основным инструментом внешней политики. Все больше и больше государств проводили геополитику на основе капитала, пытаясь суверенными чековыми книжками и прочими экономическими средствами добиться реализации стратегических целей, ради которых в прошлом нередко приходилось прибегать к принуждению силой или завоеванию.
Китай ограничил импорт японских автомобилей в знак своего несогласия с японской политикой безопасности. Китайцы позволили филиппинским бананам гнить в своих портах, поскольку Манила возмущалась действиями Пекина в Южно-Китайском море. В Китае поощряют тайваньские компании, готовые подчиняться диктату Пекина, и наказывают тех, кто рискует противиться. Южной Корее обещали рост торговли и делового сотрудничества в обмен на отказ Сеула от предложения США разместить в стране американскую систему противоракетной обороны THAAD [2] . Еще Китай ограничил экономические преференции для европейских правительств, принимающих далай-ламу, и инициировал создание группы БРИКС, сознательно исключившей участие США. Правительство КНР поддерживает Азиатский банк инфраструктурных инвестиций, конкурента базирующегося в Вашингтоне Всемирного банка. В рамках экономической помощи Африке Китай отдает предпочтение тем странам, которые голосуют заодно с КНР в Организации Объединенных Наций. Китайские кредиты странам Латинской Америки превышают совокупный объем ссуд Всемирного банка и Международного валютного фонда (МВФ). Как сообщается, Китай намерен выделить около 10 миллиардов долларов Венесуэле, наиболее ярому противнику США в Латинской Америке. Соединенные Штаты не имеют внятной политики противодействия таким геоэкономическим шагам Китая, многие из которых нацелены непосредственно на союзников и друзей США в Азии и за ее пределами.
2
Terminal High Altitude Area Defense, противоракетный комплекс подвижного наземного базирования для высотного заатмосферного перехвата ракет средней дальности. – Здесь и далее примеч. ред.
Россия периодически прекращает поставку энергоресурсов на Украину в зимний период в попытках вернуть Киев на орбиту Москвы. Она намерена перенаправить все потоки природного газа через Украину по маршруту через Турцию, чтобы лишить Киев значимых доходов от транзита. Она угрожает сократить поставки энергоносителей Европейскому союзу (ЕС), если единая Европа присоединится к ответу Соединенных Штатов на агрессивную внешнюю политику России. Она вкладывает значительные средства в недавно присоединенный Крым. Она заманивает бывших лидеров ЕС выгодными контрактами с российскими компаниями. Она учредила Евразийский экономический союз, который подчиняет страны постсоветского пространства политическому диктату России. Она списала большинство долгов Узбекистана. После публичного недовольства Варшавы российской интервенцией на Украине Москва приостановила импорт польского сыра – якобы из-за нарушения «нормативных требований производства». Россия вводила запрет на импорт грузинского вина вследствие попыток Тбилиси защитить территориальную целостность Грузии. Россия предлагала финансовую помощь Греции, пока лидеры ЕС пытались согласовать собственный пакет финансовой помощи. Она также предложила экономическую помощь Кипру в обмен на военно-морскую и военно-воздушную базы, вынудив лидеров ЕС поспешить с выбором: либо собственное экономическое вмешательство в ситуацию, либо жизнь с оглядкой на российское военное присутствие в Европейском союзе. Еще она подкупает слабых, финансово ущербных членов ЕС в на-дежде спровоцировать их отпадение от санкций США и ЕС против России. Несмотря на все заверения в готовности помочь и вопреки обязательствам, декларируемым лидерами НАТО, у США нет последовательной политики противодействия геоэкономическому принуждению возрождающейся России.
Государства Персидского залива в 2015 году выделили Египту 12 миллиардов долларов экономической помощи, тем самым существенно укрупнив сумму более чем в 20 миллиардов долларов, предоставленных стране уже после свержения военными бывшего президента Мурси. Оман объявил о выделении 500 миллионов долларов в качестве помощи Египту и инвестиций в египетскую экономику. Саудовская Аравия оказывает экономическую поддержку иракским суннитам, которые воюют с ИГИЛ. Саудовская Аравия и Объединенные Арабские Эмираты совместно выделяют Иордании более 2 миллиардов долларов помощи в год, тем самым привлекая Амман к борьбе с «Братьями-мусульманами». Эр-Рияд также вносит миллионы долларов в бюджет Палестинской автономии. С подобными суммами государства Персидского залива, по сути, затевают новую «большую игру» в регионе; правила этой игры геоэкономические, и США снова не располагают какой-либо политикой достойного ответа.
Индия продолжает развивать свою инициативу «Act East» [3] , явно преследуя геоэкономические цели и ориентируясь на своих соседей, предлагает новые кредитные линии Непалу и Маврикию, прокладывает новые высокоскоростные кабели передачи данных в Мьянму, строит новые железнодорожные ветки в Шри-Ланке (если упомянуть лишь некоторые проекты); все это является очевидным ответом на действия Китая на рубежах Индии. Европейский союз реагирует на вмешательство России в дела Украины предоставлением Украине перспективы членства в ЕС и западных инвестиций. Евросоюз обязался в ближайшие годы выделить 15 миллиардов долларов в виде займов и грантов для восстановления разрушенной украинской экономики (цифра не случайна – именно 15 миллиардов долларов предложил, а затем отозвал Путин, когда в стране произошло народное восстание). Турция и Азербайджан начали строительство Трансанатолийского газопровода (TANAP), который станет звеном Южного газового коридора ЕС и который представляет собой сочетание существующих и планируемых трубопроводов, призванное диверсифицировать маршруты экспорта каспийских энергоресурсов и снизить зависимость Европы от российского газа. После многих лет экономического покровительства ХАМАС и «Хезболле» Иран пополнил список своих «клиентов» йеменскими шиитами хути и гарантировал экономическую поддержку планам расширения портов, помогает строить электростанции и снабжает Йемен достаточными объемами нефти в пределах годового запаса. Израиль подписал контракт на поставку в Египет 5 миллиардов кубических футов газа до 2018 года – это своего рода страховой полис на случай, если вынужденная дружба с военными правителями Египта окажется недостаточно крепкой или кратковременной.
3
Политика «Act East» (букв. «Действуй на Востоке») была предложена Национально-демократическим альянсом Индии и его руководителем, премьер-министром страны Н. Моди, в 2014 г. Эта политика считается развитием идей, заложенных в инициативу 1990-х годов «Смотри на Восток» и подразумевавших укрепление сотрудничества Индии со странами АСЕАН. Новая политика призвана распространить влияние Индии за пределы территорий АСЕАН, на всю зону национальных интересов страны – от Корейского полуострова до Австралии и Океании. См. Саджанхар А. Политика Индии «Act East» – проблемы и возможности // Современные глобальные вызовы и национальные интересы: XVI Международные Лихачевские научные чтения, 19–21 мая 2016 г. СПб.: СПбГУП, 2016. С. 217–220.
Итак, для многих стран театр взаимодействий во внешней политике уже давно характеризуется преимущественно рыночным подходом. Сегодня многие государства выказывают более или менее выраженную склонность проявлять недовольство внешней политикой других стран посредством ограничений на торговлю важными природными ресурсами или посредством покупки и продажи долгов, а не за счет военных действий. «Большинство наций отбивают на своих внешнеполитических барабанах в основном экономический ритм», – так сформулировал проницательный очевидец зарождение этого явления [4] .
4
Leslie H. Gelb, «GDP Now Matters More than Force», Foreign Affairs, November/December 2010, 35.
Упадок влияния геоэкономики на американскую внешнюю политику в последние десятилетия объясняется целым рядом причин, здесь множество переменных, противоречивых тенденций и нюансов. Если коротко, всему виной сочетание пренебрежения и сопротивления. Американские экономисты склонны отрицать необходимость подчинения экономической политики геополитическим целям, отчасти потому, что представление о «подчиненности» экономики ставит под сомнение некоторые основополагающие ценности их дисциплины. Как отметил в своей последней работе Майкл Мандельбаум, «сердце политики – власть; цель экономики – богатство. Власть по своей природе ограниченна. Поэтому стремление к власти видится спорным. Это игра с нулевой суммой… Богатство, напротив, не имеет пределов, благодаря чему экономика становится игрой с положительной суммой» [5] . Поскольку многие американские экономисты и творцы экономической политики предпочитают смотреть на мир сквозь призму этой положительной суммы и обращают мало внимания на реалии конкуренции между нациями, они скептически относятся к возможностям экономической политики по укреплению влияния Америки за счет государств-конкурентов.
5
Michael Mandelbaum, The Road to Global Prosperity (New York: Simon and Schuster, 2014), xvi – xvii.
Геоэкономика также вызывает двойственные чувства у внешнеполитических стратегов. Пускай они сильны в традиционной геополитике и отнюдь не возражают против использования экономических рычагов государственного управления в рамках логики нулевой суммы, большинство этих стратегов отрицает силу и потенциал экономики и финансов в качестве инструмента реализации национальных целей.
В итоге, не признаваемое ни экономистами, ни большинством стратегов внешней политики использование экономических и финансовых инструментов в качестве средств государственного управления сделалось едва ли не маргинальным направлением. Какое-то время казалось, что подобное отношение ничем не грозит. В годы после холодной войны Соединенные Штаты не сталкивались с серьезными геополитическими угрозами, с реальной борьбой за влияние на международной арене или с конкурирующими идеологиями. Либеральный экономический консенсус преобладал в мире. По мере укрепления этого консенсуса исходный набор либеральных экономических рецептов, направленных на ограничение вмешательства государства в рынок, превратился в доктринальное нежелание признавать подчиненность экономики геополитическим выборам и целям. Таким образом отдельные либеральные экономические практики, например, либерализация торговли, изначально считавшиеся полезными, ибо они трактовались отчасти как выгодные для решения внешнеполитических задач США, стали со временем объясняться преимущественно внутренней логикой рыночного либерализма, без учета геополитических интересов США (возможно, даже вопреки последним). «Политику свободной торговли логически следует и должно рассматривать как метод экономического воздействия», – заметил однажды Дэвид Болдуин, теоретик международных отношений из Колумбийского университета [6] . «Отсюда не вытекает, однако, что экономическая доктрина либерального невмешательства является единственно верной для оценки значимости свободной торговли – во всяком случае, в двадцатом столетии» [7] .
6
David Baldwin, Economic Statecraft (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1985), 58–59.
7
Ibid.
Но теперь, конечно, так называемый конец истории сам близится к концу [8] . США в очередной раз обнаружили, что вынуждены конкурировать за глобальное влияние и идеологию, причем со множеством государств, среди которых достаточно тех, кто наращивает свою силу, не демонстрируя никакой приверженности упомянутым либеральным экономическим принципам, не устанавливая высоких дисциплинарных барьеров между геополитикой и экономикой в собственной политике и охотно прибегая к экономическим инструментам для реализации своей стратегии на международной арене. В результате возникает целый диапазон вызовов, для ответа на которые текущие инструменты из государственного арсенала США, где доминирует традиционное представление о военно-политической мощи, попросту не годятся. Если коротко, пришло время ради успеха внешней политики и обеспечения национальной безопасности Америки радикально переосмыслить некоторые базовые принципы, в том числе само понятие власти. Новый способ отстаивания национальных интересов и влияния США должен предусматривать такую внешнюю политику, которая соответствует миру, где экономические интересы часто – но далеко не всегда, разумеется, – превосходят традиционные военные императивы.
8
Фрэнсис Фукуяма впервые заговорил о «конце истории» в 1989 году; он заявил, что имеется позитивное движение текущей истории, о чем свидетельствует крах авторитарных (правых и левых) режимов, на смену которым приходят либеральные правительства. В более поздней статье о «будущем истории» он признавал, что несколько поспешил с выводами. См. «The End of History», National Interest, Summer 1989, and «The Future of History», Foreign Affairs, January/February 2012.