Закон и законотворческий процесс

Крашенинников Павел Владимирович

После того, как подходящая «форма» законодательства была найдена, стала возможна иная технология его конструирования. Ее суть не в том, чтобы придавать «форму» уже существующему законодательному массиву, а, наоборот, чтобы сначала задать «форму», а потом наполнять ее конкретными упорядоченными нормами права.

В качестве такой «формы» используются основополагающий закон, например, конституция, где, как правило, существуют заранее сконструированная иерархия законов, четкие процедуры принятия законов, заданная структура законов, а также действенные механизмы предотвращения принятия законов, противоречащих законодательной политике государства. Именно по такой технологии происходило создание современного российского законодательства и продолжается его дальнейшее развитие.

В заключении этой главы следует еще раз обратить внимание на то, что законодательство есть многофакторный процесс, подверженный многочисленным влияниям. Практически каждый законодательный акт является

плодом компромисса между многими группами интересов. Поэтому на первый взгляд может показаться, что его результаты носят случайный характер и о какой-либо целенаправленной политике говорить сложно. Однако это не так.

Магистральным направлением развития законодательства в нашей стране является построение правового государства, нацеленного прежде всего на защиту прав и законных интересов каждого гражданина. Но, как известно, права одного человека заканчиваются там, где начинаются права другого, и рассчитать, так сказать, на бегу, точную конфигурацию законодательства, максимально полно обеспечивающего права граждан, очень сложно, а порой невозможно. Отсюда, собственно, и проистекает описанный итерационный процесс развития законодательства, когда каждая последующая итерация вроде бы должна делать нас ближе к искомому результату. Однако этот результат в виде идеального законодательства в принципе недостижим хотя бы потому, что жизнь не стоит на месте и постоянно вносит коррективы во все описанные выше факторы, влияющие на законодательный процесс, и, как результат, на правила игры, выраженные в законе.

Глава 3

Иерархия законов

Иерархия законов – это порядок приоритетности одних законов перед другими. На первый взгляд, все и так ясно: вначале Конституция, затем федеральные конституционные законы и законы.

С первым – главным или, как его часто называют, Основным Законом – все правильно. Это Конституция Российской Федерации (далее – Конституция), принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. и вступившая в силу 25 декабря 1993 г. (за исключением отдельных положений). Дальше идут законы Российской Федерации о поправках в Конституцию.

На практике поправки в Конституцию принимались нечасто. К настоящему времени их четыре:

– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» [8] ;

– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» [9] ;

8

Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 1.

9

Там же. Ст. 2.

– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» [10] ;

– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [11] .

Вслед за законами Российской Федерации следуют федеральные конституционные законы. Их достаточное количество и они, как правило, упоминаются в Конституции. Их принятие осуществляется не просто большинством голосов палат Федерального Собрания, но квалифицированным большинством. Государственной Думе для этого требуется не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, Совету Федерации – не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

10

Собрание законодательства РФ. 2014. № 6. Ст. 548.

11

Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4202.

Федеральные законы делятся на указанные в Конституции и не указанные в ней, но влияющие на государственной устройство Российской Федерации. Например, в Основном Законе указаны (хотя и не названы) следующие федеральные конституционные законы:

№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [12] ,

№ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [13] ,

№ З-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» [14] ,

12

Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

13

Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

14

Собрание законодательства РФ. 2014. № 6. Ст. 550.

№ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [15] ,

№ З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» [16] ,

№ 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» [17] ,

№ 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации» [18] ,

№ 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» [19] ,

15

Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

16

Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

17

Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.

18

Собрание законодательства РФ. 2000. № 52 (ч. 1). Ст. 5020.

19

Собрание законодательства РФ. 2000. № 52 (ч. 1). Ст. 5021.

№ З-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации» [20] ,

№ 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [21] ,

№ 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [22] ,

№ 1-ФКЗ «О военном положении» [23] .

К не указанным в Основном Законе, но определяющим государственное устройство в стране относятся, например, федеральные конституционные законы:

20

Там же. Ст. 5022.

21

Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

22

Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

23

Собрание законодательства РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

№ 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» [24] ,

№ 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» [25] ,

№ 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» [26] .

Далее следуют федеральные законы, которые составляют основную законодательную базу государства. Конечно же, федеральные законы не должны противоречить Конституции и федеральным конституционным законам.

24

Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

25

Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 898.

26

Собрание законодательства РФ. 2014. № 12. Ст. 1201.

Классификации отечественных федеральных законодательных актов можно проводить по разным признакам и основаниям, мы выделим 12, на наш взгляд, самых важных оснований.

По принятию. Любой федеральный закон должен быть принят (одобрен) в Государственной Думе и подписан Президентом

Российской Федерации (далее – Президент). Конституция устанавливает обязательные для рассмотрения Советом Федерации вопросы, в том числе законы. Согласно ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: