Земельное право. Общая часть
Шрифт:
Функциональное значение земель как природного ресурса и природного объекта позволяет провести внутриотраслевую дифференциацию земельных отношений.
Земля (как природный ресурс в системе природоресурсных отношений) – средство производства (в сельском и лесном хозяйстве), пространственная основа осуществления хозяйственной и иной деятельности человека.
В связи с этим земельные отношения в зависимости от функционального назначения земель классифицированы на земельно-производственные и земельно-пространственные.
Правовое регулирование земельно-производственных отношений осуществляется с учетом такого специфического природного свойства земель, как их плодородие. Данное свойство земель учитывается при формировании правового режима земель сельскохозяйственного назначения
При регулировании земельно-пространственных отношений учитываются такие свойства земель, как их пространственная ограниченность и их экологическое значение, что проявляется в установлении ограничений использования данных земель и нормировании размеров земельных участков, которые могут находиться в собственности юридических и физических лиц.
Характеристика структуры земельных отношений позволяет сформулировать определение понятия «предмет земельного права», под которым следует понимать отношения, возникающие по поводу использования земель в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственного базиса осуществления хозяйственной и иной деятельности человека, охраны земель как важнейшего компонента окружающей среды, и отношения, связанные с гражданским оборотом земельных участков в качестве недвижимого имущества.
Природные свойства земель, а также характер реализуемых законных интересов участников данных отношений (частные или публичные интересы) являются основанием для применения специфических методов правового регулирования земельных отношений.
Методы земельного права – совокупность приемов и способов правового воздействия на поведение участников земельных отношений, характеризующихся комплексным сочетанием диспозитивных и императивных приемов регулирования на основе применения специальных отраслевых земельно-правовых приоритетов, устанавливающих приоритет охраны отдельных видов земель и обеспечения значимых публичных интересов.
К числу названных приоритетов относятся: приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (п. 2 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ); приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат (п. 3 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ), и приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (п. 6 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ).
Императивные методы применяются для регулирования отношений государственного управления в сфере использования и охраны земель. Данные методы получают применение в таких сферах земельных отношений, как территориальное планирование, градостроительное зонирование, нормирование качества земель, землеустройство, предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, государственный учет земельных участков и охрана земель.
Диспозитивными методами регулируются земельно-имущественные отношения, основанные на юридическом равенстве их участников. К таким отношениям относятся обязательственные и иные имущественные отношения, возникающие по поводу земельных участков, за исключением отношений, связанных с предоставлением земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Действие диспозитивных методов в земельном праве ограничено установлением публичных запретов и ограничений, определяющих правовой режим использования
1.4. Система земельного права
Основу земельного права в значении самостоятельной отрасли права составляют нормы земельного права. Понятие и правовая природа норм земельного права вызывает споры в теории земельного права. Существуют два основных подхода к решению данного вопроса. Первая позиция представлена сторонниками теории, которую можно обозначить как теория «дискретности земельного права». Данная теория основана на разделении земельных отношений на две группы: регулируемые гражданским правом и земельным правом. Е. А. Суханов полагает, что право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки с земельными участками являются частью имущественного, гражданско-правового оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом и т. п., а также предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), т. е. имеют публично-правовую природу [11] . С данной точки зрения нормами земельного права являются только такие общеобязательные правила поведения, которые регламентируют отношения публичного управления в сфере использовании и охраны земель.
11
Суханов Е.А. Вступительная статья к книге: Копылов А. В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М., 2000. С. 4, 5.
Вторая позиция представлена группой ученых, которые отстаивают необходимость сохранения единства земельного права. По мнению российских ученых (Ю. К. Толстой, С. А. Боголюбов, Н.А. Сыродоевидр.) [12] , перенесение норм права, регулирующих земельно-имущественные отношения, в предмет гражданского права приведет к неоправданной искусственной «агрессии» гражданского права по отношению к земельному праву, что неминуемо повлечет утрату тех принципов и позиций земельного права, которые способствуют обеспечению охраны земель и соблюдению публичных интересов при их использовании.
12
Дискуссию об этом см.: Журнал российского права. 2001. № 1.
Обоснование выделения специальных норм права связано с выявлением существенной специфики данных норм в сложившейся системе права. Отличительным признаком норм земельного права является наличие специфического объекта регулируемых отношений (земли), особенность которого состоит в сочетании в данном объекте свойств публичного и частного блага. Так же как свойства публичного блага в данном объекте неотделимы от свойств частного блага (образование земельного участка не ведет к утрате им свойств публичного блага), правовые нормы, регулирующие земельно-имущественные отношения, всегда охватывают своим действием и публичные отношения. Так, правовой режим земельного участка как объекта имущественных отношений включает в неразрывном единстве частноправовой режим (например, триаду правомочий собственника земельного участка) и публичный порядок (пользование земельным участком в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, экологические ограничения прав на земельные участки, принудительное изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также в связи с ненадлежащим использованием земель).
Таким образом, сложившаяся модель двойственной природы объекта земельных отношений (при условном их разделении для целей дифференциации правового регулирования) не допускает предлагаемую в теории гражданского права дискретность правового регулирования земельных отношений через выделение из сферы земельного права земельно-имущественных отношений и диктует необходимость признания нормой земельного права любого обязательного правила поведения, регулирующего отношения, объектом которых являются земля и земельный участок, что и предусмотрено ст. 6 ЗК РФ.