Административная правоприменительная практика. Теоретический и практический аспекты

Жеребцов Алексей

Следует согласиться с мнением тех ученых, которые административную практику рассматривают как действительность, которая в своей объективной основе оказывается необходимостью, продуктом повседневной деятельности субъектов государственного управления. Эту деятельность можно определить как профессиональную юридическую деятельность, под которой в науке понимается нормативно-одобренная, социально-преобразующая деятельность субъектов, порождающая определенные юридические последствия [5] .

5

См.: Карташов В. Н. Профессиональная юридическая деятельность (вопросы теории и практики). Учебное пособие. Ярославль, 1992. С. 7.

Решение поставленного приведенной научной триадой проблем понимания существа юридической (в том числе административной) практики видится нам в диалектике развития действительности и действительного. Административная практика есть объективная действительность, которая «создает реальные условия для появления новых явлений, процессов, состояний, пока что существующих только как возможность. При этом переход возможного в действительное становится реальным благодаря субъективной деятельности индивида, общества и государства, а возможное, ставшее действительным, в свою очередь

служит объективной основой для появления новых возможностей и их актуализации в наличное бытие» [6] . Приведенные положения позволяют признать, что административная практика формируется в процессе диалектического движения от необходимой действительности к возможному и последующему преобразованию в измененное действительное. Характеризуя разумное, Г. Гегель отмечал, что действительное является таковым лишь при условии разумности: «все разумное действительно, все действительное разумно» [7] . Это означает, что «гегелевское требование «разумного» заменено принципом «закономерного и необходимого» [8] . Приведенное движение выражается в созидательной деятельности индивида, а, в нашем случае, в профессиональной юридической деятельности по применению норм права, уполномоченными субъектами государственного и муниципального управления. «Являясь разновидностью социальной деятельности, профессиональная юридическая деятельность есть материальный процесс, обладающий, в отличие от всех других материальных процессов, особым внутренним опосредованием в виде идеального… В качестве «материального» в юридической деятельности выступают физические и вербальные действия и операции, разнообразные правовые предписания (нормативные, индивидуальные, интерпретационные и т. п.), официальные акты – документы, служащие специфически характерным для нее средством закрепления, хранения, передачи правовой информации и преобразования социальной действительности способом выражения и объективации идеального» [9] .

6

Сырых В. М. Материалистическая теория права: Избранное. М.: РАП, 2011. С. 831.

7

Гегель Г. Ф. В. Философия права. М.: Мысль, 1990. С. 53.

8

Сырых В. М. Указ. соч. С. 831.

9

Карташов В. Н. Указ. соч. С. 9.

Следовательно, во-первых, административная практика является необходимой и закономерной реальностью функционирования всего механизма государственного (муниципального) управления, без которой оно существовать не может. Во-вторых, формирование самой административной практики представляет собой сложный диалектический процесс движения от действительности к измененному действительному в форме профессиональной юридической деятельности. Изложенную социально-философскую интерпретацию юридической практики следует применить для характеристики административной практики, возникающей в процессе деятельности органов государственного (муниципального) управления и государственных (муниципальных) служащих этих органов. Характеризуя сущность административной практики, нам представляется уместным выделить следующие аргументы, раскрывающие содержание данного явления:

1. Административная практика формируется в процессе повседневной и непрерывной деятельности уполномоченных органов государства по управлению делами общества и государства. В. А. Юсупов пишет: «Одним из важнейших элементов субстанции административного права является объективная организационная потребность. Человеческое сообщество с самых ранних ступеней своего развития импульсирует организационные потребности… Организационная идея как форма бытия сознания не просто удовлетворяет организационную идею, но формулирует правило поведения одного и многих субъектов общественного процесса. Правило поведения – это тоже форма бытия административного права» [10] . Приведенные положения свидетельствуют, что государственное (муниципальное) управление возникает как организационная потребность общества (населения муниципального образования) и государства, но эта организационная потребность не может существовать вне осознания потребности создания единых правил осуществления данной управленческой деятельности. Это значит, что в процессе государственного управления необходимо достижение единообразного применения норм административного права, что невозможно без формирования единообразной практики их применения. Необходимость и закономерность государственного управления, обусловлено административным правом, как формой его опосредования и в этой связи представляет собой действительность, т. е. государственное управление и административное право есть явления объективные и закономерно необходимые как для отдельного человека, так и для общества и государства в целом. Объективная потребность в государственном (муниципальном) управлении свидетельствует об объективной потребности в практике его осуществления. Это означает, что административная практика есть явление объективное и закономерное.

10

Юсупов В. А. Административное право в 10 томах. Философия и общая теория административного права. Т. 1. М.: ЕААН, 2012. С. 16–18.

2. Бытие административного права находится в постоянном развитии и изменении. В философском смысле развитие воспринимается как «упорядоченное и закономерное, необратимое и направленное изменение объекта, связанное с возникновением новых тенденций существования системы» [11] . Эти трансформации влекут возникновение измененного действительного, т. е. новой реальности, направленной на удовлетворение организационных потребностей субъектов, т. е. публичного управления. Измененное действительное – как позитивный результат государственно-управленческого воздействия на общественные отношения – формируется исключительно в процессе количественных и качественных преобразований, происходящих в многообразной системе управленческих общественных отношений. В. А. Юсупов в этой связи пишет: «В процессе развития происходят количественные и качественные преобразования. Количественные преобразования мы наблюдаем повседневно. Меняются нормы административного права, акты применения этих норм и т. п. Качественные изменения базируются на постоянной изменчивости организационной работы; качественные изменения затрагивают наиболее важные элементы субстанции административного права. Никогда не меняется сущность, которая состоит в удовлетворении организационных потребностей общества» [12] . Таким образом, процесс развития государственно-управленческих

отношений посредством сформированной практики осуществляться не может. Государственно-управленческая (административная) практика выступает исключительно в виде измененного действительного. Как отмечается в юридической науке, в структуре юридической деятельности выделяется такой элемент, как итоговый результат данной деятельности [13] , что свидетельствует о различии юридической практики и ее овеществленного итогового результата.

11

Миронов В. В., Иванов А. В. Онтология и теория познания. М.: Гардарика, 2005. С. 130.

12

Юсупов В. А. Указ. соч. С. 25.

13

См.: Карташов В. Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С. 52–69.

3. Ценностная характеристика административной практики сводится к тому, что именно измененное действительное, являющееся закономерным и необходимым (по гегелевскому определению разумным), лежит в основе ее формирования. Она подчиняется диалектическим законам развития управленческих отношений в обществе: закону отрицания отрицания; закону перехода количественных изменений в качественные; закону единства и борьбы противоположностей. Все это свидетельствует о постоянном и неизбежном движении действительности к измененному действительному и формировании, как следствие, административно-правового результата такой повседневной управленческой юридической деятельности. Данная диалектическая цепь развития, в смысле административно-правовых категорий, заключается в необходимости и закономерности постоянного государственно-управленческого воздействия на общественные отношения (при условии функционирования данных отношений с момента возникновения государственности), в результате которого вырабатывается практика данного управления как сформировавшийся продукт, удовлетворяющий организационные потребности субъектов указанных управленческих отношений.

4. Административная (государственно-управленческая) практика как измененное действительное и как продукт юридической деятельности, направленный на удовлетворение потребности общества (личности) в организационном упорядочении их отношений с государством, представляет собой не что иное, как конечный результат государственно-управленческой деятельности уполномоченных субъектов исполнительной ветви государственной власти. В процессе осуществления государственного управления непрерывно и повседневно осуществляются процессы количественного и качественного изменения, свидетельствующие о непрерывном развитии отношений, возникающих в процессе указанной деятельности субъектов государственного управления. В этой связи административная практика представляет собой изменчивое явление, развивающееся одновременно с развитием самого процесса государственного управления. В этом проявляется диалектическая взаимосвязь процесса государственного управления и административной практики. И первое, и второе влияют друг на друга, обеспечивая процесс развития и государственного управления как вида юридической административной деятельности, и административной практики как результата такой деятельности.

5. Н. Н. Вопленко и А. П. Рожнов, обосновывая сущность юридической практики как деятельности субъекта и его объективированного результата, отмечают, что юридическая практика обладает такой чертой, как преобразование в «ходе чувственной рациональной предметной деятельности не только объекта, на который направлено воздействие, но и самого субъекта, который воздействует на объект и приобретает новые качества, навыки, умения» [14] . И далее приведенные авторы подчеркивают, что «познание государственно-правовых закономерностей осуществляется именно через изучение отраженного в итоге практической деятельности опыта. Тем самым строгое разграничение деятельности и практического результата возможно, как нам представляется, только лишь в умозрительном плане» [15] . По существу верные положения вместе с тем позволяют сделать не вполне обоснованные выводы. Так, во-первых, субъект в процессе созидательной деятельности приобретает не только новые качества, навыки, умения, но может получить и негативный результат (ошибочное правоприменение, волокиты, чванство и т. п.), который также формируется в процессе практической деятельности лица. Вместе с тем негативная практическая деятельность в этом случае не может формировать общественно полезный практический результат. Во-вторых, объективированный результат практической созидательной деятельности есть лишь отраженное в реальности измененное действительное, которое не всегда может облекаться в юридическую форму обобщенного практического результата (например, повседневная деятельность государственного или муниципального служащего многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг). В этой связи следует различать административную практику, имеющую административно-правовую форму обобщения практического результата созидательной деятельности (административную практику, облеченную в форму административного акта органа государственного управления, т. е. административно-правовую практику), а с другой стороны – данный обобщенный результат имеет форму обыкновения, т. е. организационно-управленческую практику. Между ними имеются существенные различия:

14

Вопленко Н. Н., Рожнов А. П. Указ. соч. С. 64–65.

15

Там же. С. 65.

а) административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет выражение в административно-правовом акте, который является обязательным для применения подчиненными объектами государственного управления. Чиновничье обыкновение такой правовой формы не имеет: «…они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.)» [16] ;

16

Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник. М.: Норма-Инфра, 2000. С.38.

б) административные (чиновничьи) обыкновения «существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы» [17] , в свою очередь административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет всеобщий характер для всех органов государственного управления и его служащих, осуществляющих задачи и функции государственного управления в одних и тех же отраслях государственного управления;

17

Там же. С. 38.