Административная правоприменительная практика. Теоретический и практический аспекты

Жеребцов Алексей

4. Стадия придания обобщенному результату административной правоприменительной деятельности определенного юридического режима — итог административно-правовой практики. Формирование административной практики завершается созданием овеществленного результата административной деятельности уполномоченных субъектов государственного и муниципального управления. В рамках предложенных нами стадий процесса формирования административной практики происходит:

а) сбор и накопление информации об административной деятельности субъекта государственного и муниципального управления в определенной сфере;

б) анализ накопленной информации на предмет обобщения имеющегося управленческого опыта и определения направлений формирования административной практики в той или иной сфере управленческой деятельности;

в) обобщение накопленного опыта и формирование самой административной практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления;

г) облечение сформированной административной практики

в определенную внешнюю форму ее объективизации (овеществления).

Следует признать, что административная практика не всегда приобретает форму правового акта, принимаемого органом государственного или муниципального управления. Формы внешнего выражения административной практики многообразны и предопределяются эффективной возможностью реализации указанных нами ранее функций. Следует отметить, что органы исполнительной власти полномочны проводить анализ и обобщать практику своей административной деятельности и как следствие – формировать административную практику не только своей административной деятельности, но и деятельности подчиненных ему органов государственного управления. Так, п. 44 Положения о Министерстве иностранных дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 865 (с изм. и доп.) «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» [56] , предусматривает полномочие министерства обобщать практику применения законодательства Российской Федерации и проводить анализ реализации государственной политики в сфере международных отношений Российской Федерации. Пункт 56 Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1.03.2011 № 248 (с изм. и доп.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» [57] , предусматривает полномочие МВД России по обеспечению внедрения достижений науки, техники и положительного опыта в деятельность органов внутренних дел и внутренних войск, а также развитие связи и автоматизированного управления в системе МВД России. Пункт 6 Положения о Федеральной службе судебных приставов, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1316 (с изм. и доп.) «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» [58] , предоставляет полномочие по обобщению практики применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и внесению в Минюст России предложений по его совершенствованию.

56

Собрание законодательства РФ, 2004. № 28. Ст. 2880.

57

Собрание законодательства РФ, 2011. № 10. Ст. 1334.

58

Собрание законодательства РФ, 2004. № 42. Ст. 4111.

Как видно из приведенных примеров, формирование административной практики осуществляется на федеральном уровне федеральными министерствами и федеральными службами. Анализ положений о федеральных агентствах свидетельствует, что указанные федеральные органы исполнительной власти организуют конгрессы, конференции, семинары, выставки, проводят мониторинг и другие мероприятия в закрепленных за ними сферах деятельности. Можно с определенной долей условности признать, что при проведении конгрессов, конференций, семинаров и выставок в закрепленных за федеральным агентством сферах деятельности может преследоваться цель формирования административной практики и совершенствования их административной деятельности. Что касается осуществления федеральным агентством мониторинга в сферах деятельности агентства, то в науке он понимается как властный (или, как определяет законодатель, государственный) мониторинг, представляющий собой вид управленческой функции, осуществляемый органом государства, отличающийся от функций властного надзора или контроля лишь мерами воздействия. Функция мониторинга подразумевает применение ведомственных регламентирующих мер воздействия, т. е. изменение административного регламента воздействия на конкретные негативные ситуации, возникающие в ней. Это связано с тем, что при мониторинге отсутствуют возможности прямого и/или косвенного воздействия на негативную ситуацию [59] . Высказывается мнение, что мониторинг представляет собой систему наблюдения, анализа, оценки и прогноза эффективности осуществления отдельных видов деятельности [60] . Ученые, исследующие проблемы мониторинга законодательства, отмечают, что мониторинг – это «система деятельности по наблюдению, оценке состояния и развития системы законодательства и его частей, выражающая взаимодействие приемов, способов и процедур, характеризующих особенности технологии ее осуществления» [61] . Д. Б. Горохов, Е. И. Спектор, М. Е. Глазкова, обобщая сложившиеся в юридической науке точки зрения, формулируют следующее понятие правового мониторинга: «это система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать: результаты законопроектной деятельности; качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии

с предоставленной ему правотворческой компетенцией; эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)» [62] . Приведенные подходы к определению мониторинга признают информационную составляющую данного вида деятельности, что свидетельствует о формировании базы данных по деятельности объекта мониторинга. По нашему мнению, мониторинг, осуществляемый органами исполнительной власти и местного самоуправления, является специфическим видом государственного контроля, выражающийся в наблюдении за управляемым объектом. Признание мониторинга специальным видом государственного контроля обосновывается следующими обстоятельствами. Во-первых, мониторинг представляет собой деятельность по наблюдению за управляемым объектом, для целей получения информации о его состоянии и процессе функционирования. Во-вторых, итогом мониторинга становится не только принятие мер государственно-принудительного воздействия при выявлении нарушений действующего законодательства в управляемой сфере общественных отношений, но и принятие позитивного управленческого решения. В-третьих, специфика мониторинга заключается в том, что он реализует две функции: контрольную и информационную. Это означает, что в результате осуществления мониторинга происходит сбор и анализ информации об объекте управления, формируя, в том числе, административную практику, направленную на совершенствование процесса государственного и муниципального управления. В-четвертых, мониторинг без систематического сбора и обработки информации утрачивает свое значение и приобретает форму государственного контроля в истинном смысле этой функции государственного и муниципального управления.

59

См.: Нестеров А. В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс, 2011. № 3. С. 11.

60

См.: Ласкина Н. В., Степаненко О. В. Комментарий к Федеральному закону от 4.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (постатейный) / отв. ред. Н. В. Ласкина // СПС «КонсультантПлюс» 2015 (дата обращения 8.12.2016).

61

Невеселов А. А. Правовой мониторинг и государственная политика: теоретико-правовые основы взаимодействия: автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009. С. 8.

62

Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация //Журнал российского права. 2007. № 5. С. 30.

Таким образом, по нашему мнению, мониторинг как специфический вид государственно-контрольной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и местного самоуправления не может осуществляться без формирования информационной базы о функционировании управляемого объекта, подвергнутого мониторингу. Итогом мониторинга являются не только последствия, свойственные государственному контролю, но и формирование административной практики, направленной на дальнейшее совершенствование функционирования управляемого объекта – объекта мониторинга.

Изложенные положения актуализируют проблему видовой характеристики административной практики как юридической внешней формы объективизации административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления. Решающее значение, по нашему мнению, приобретает классификация видов административной практики по критерию формы ее объективизации, что позволит в последующем рассмотреть практические аспекты административной практики, наметить пути ее совершенствования, определить ее юридическое значение для административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления.

По форме объективизации нам представляется уместным выделить два вида административной практики, формируемой органами и должностными лицами исполнительной власти, местного самоуправления и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти в Российской Федерации:

1) административная практика, выраженная в юридически значимом документе, исходящем от органа исполнительной власти, местного самоуправления и иного субъекта, которому переданы полномочия исполнительной власти;

2) административная практика, облеченная в юридически значимую систему организационных действий должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти – обыкновений управленческой практики.

Административная практика, выраженная в юридически значимом документе, исходящем от органа исполнительной власти, местного самоуправления и иного субъекта, которому переданы полномочия исполнительной власти, имеет, во-первых, большое распространение в системе современных правовых актов государственного и муниципального управления, во-вторых, не существует единства в определении таких правовых актов, в-третьих, виды правовых актов, содержащих административную практику, весьма часто используются для нормативно-правового регулирования управленческих отношений. В указанной связи актуальным является решение проблемы вида правовых актов, в которых находит отражение административная практика органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления.

Конец ознакомительного фрагмента.