Административная правоприменительная практика. Теоретический и практический аспекты
Шрифт:
Процесс формирования административной практики основывается на логической последовательности самой административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти. Анализ процесса формирования административной практики позволит нам решить следующие теоретические и практические задачи:
1. Определить закономерности формирования овеществленного результата административной деятельности и, как следствие, предложить пути совершенствования данного процесса.
2. Определить юридическое значение административной практики для повышения эффективности и обеспечения единообразия административной деятельности уполномоченных субъектов по реализации норм административного права и прежде всего – их применения как основной и особой формы реализации норм административного права органами и должностными лицами исполнительной власти и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти.
Процесс формирования административной практики как овеществленного результата административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, проходит в своем
Нам представляется уместным признать, что процесс формирования административной практики проходит следующие специфические стадии развития административной деятельности субъекта.
1. Стадия формирования правовых предпосылок для деятельности субъекта административного правоприменения по осуществлению процесса государственного и муниципального управления. Приведенная стадия заключается в возникновении условий, лежащих в основе административной деятельности субъекта. Предпосылки административной деятельности как основы для формирования административной практики многообразны. Такими предпосылками являются прежде всего нормы административного права как основа административно-правового регулирования управленческих отношений, юридические факты, влекущие возникновение, изменение, реализацию и прекращение административного правоотношения, закрепленная за субъектами компетенция как ключевой элемент их административно-правового статуса, реализация которой происходит в рамках многообразных управленческих отношений, сами объективные потребности осуществления государственного и муниципального управления теми или иными общественными процессами. Здесь необходимо отметить, что административная практика осуществления государственного и муниципального управления обладает едиными закономерностями формирования, изменения и использования в практической созидательной деятельности органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти. В этой связи следует признать, что административная практика формируется и в процессе осуществления муниципального управления, имеет одни и те же формы объективизации.
В основе административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, лежат нормативно-правовые законодательные и подзаконные предписания, направленные на нормативное и индивидуальное правовое регулирование управленческих отношений. Административно-правовое регулирование общественных отношений представляет собой конкретный вид правового воздействия норм административного права на субъектов государственно-управленческих отношений. В свою очередь механизм административно-правового регулирования управленческих отношений является абстрактной и желаемой моделью такого воздействия, преследующей цель повышения эффективности административно-правового регулирования. М. Е. Труфанов выделяет два элемента механизма административно-правового регулирования управленческих отношений: формальный и юридический. Под формальным элементом он понимает содержание административно-правового регулирования, которым является система норм административного права, а под юридическим – типы и способы правового регулирования административно-правовых отношений [51] . Данный подход раскрывает содержательный аспект административно-правового регулирования управленческих отношений, посредством которого происходит формирование административной практики. Именно на основе механизма административно-правового регулирования управленческих отношений происходит административная деятельность уполномоченных субъектов и формируется административная практика. Конструкция механизма административно-правового регулирования управленческих отношений является базой для осуществления административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, и формирования административной практики [52] . Она основывается на законах логики и строится из следующих элементов:
51
См.: Труфанов М. Е. Научно-теоретическое обоснование формального и юридического содержания механизма административно-правового регулирования // Теория и практика административного права и процесса: Материалы II Всероссийской научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2007. С. 168–173.
52
См.: Жеребцов А. Н. Понятие и основные элементы механизма формирования и реализации правовой миграционной политики России // Российская юстиция, 2007. № 4. С. 2–7; Жеребцов А. Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право, 2011. № 1. С. 15–20.
а) стадия правотворчества, т. е. создания системы позитивных законодательных и иных подзаконных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование государственно-управленческих (административно-правовых) и муниципально-правовых управленческих отношений;
б) стадия информационного и ценностного воздействия административного права на субъектов административно-правовых отношений – стадия, в рамках которой формируется административно-правовое сознание и административно-правовая культура субъектов административно-правовых отношений или управляющих субъектов и управляемых объектов государственного и муниципального управления;
в) стадия реализации норм административного права в реальных государственно-управленческих отношениях – в рамках данной стадии происходит реализации административно-правовых норм в форме соблюдения, исполнения, использования и применения норм административного права. Причем следует признать, что ключевое значение здесь занимает правоприменительная форма реализации норм административного права, т. е. административное правоприменение;
г) стадия административного принуждения – приведенная стадия предназначена для охраны существующих управленческих отношений. Административное принуждение осуществляется в форме административного принуждения, не связанного с осуществлением административной ответственности (меры административного принуждения административно-пресекательного, административно-предупредительного и административно-обеспечительного характера) [53] .
53
См.: Жеребцов А. Н. Общая теория публично-правовой обязанности: монография. СПб.: Юридический центр Пресс, 2013. С. 289–315.
В настоящее время наметилась тенденция формирования пятой стадии механизма административно-правового регулирования – стадии административной правовой защиты управленческих отношений. Эта стадия обеспечивается нормативно-правовым регулированием судебного рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и споров, вытекающих из иных публичных правоотношений. Принятие и вступление в силу Кодекса административного судопроизводства РФ от 8.03.2015 № 21-ФЗ (с изм. и доп.) [54] позволяет эффективно формировать данную стадию механизма административно-правового регулирования управленческих отношений.
54
Собрание законодательства РФ, 2015. № 10. Ст. 1391.
Таким образом, механизм административно-правового регулирования управленческих отношений и те правовые средства, которые отражают содержание этого механизма, являются в настоящее время единственным эффективным правовым средством осуществления административно-правового регулирования управленческих отношений, которые позволяют выявить сбои и недостатки процесса административной деятельности, своевременно и быстро их устранять и совершенствовать, что в том числе осуществляется посредством формируемой в процессе административной деятельности административной практики.
2. Стадия непосредственной административной деятельности, в результате которой создается административно-правовая практика. На данной стадии происходит процесс государственного и муниципального управления, осуществляемый по определенным стадиям и имеющий циклический характер. Именно на рассматриваемой стадии происходит осуществление государственного и муниципального управления, в рамках которого происходит процесс формирования административно-правовой практики. Административная деятельность осуществляется не иначе как в соответствии со стадиями процесса государственного управления и административного правоприменения. Мы ранее отмечали, что стадиями процесса государственного управления являются: «1) анализ и оценка управленческой ситуации; 2) разработка, обсуждение и принятие управленческих решений; 3) организация исполнения принятых решений; 4) контроль за принятием и исполнением управленческих решений» [55] . В свою очередь административно-юрисдикционная деятельность по привлечению лица к административной ответственности развивается по следующим стадиям: 1) возбуждение административного дела; 2) рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении; 3) исполнение решения по делу об административном правонарушении; 4) обжалование и опротестование принятого решения по делу об административном правонарушении. В принципе, процесс административного правоприменения развивается в соответствии с указанными стадиями. При этом следует отметить, что административная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, осуществляется на каждой из приведенных стадий процесса государственного управления и иного административного правоприменения, которые регламентируются нормами административного права. В процессе административной деятельности в соответствии с указанными стадиями на каждой из них формируется административная практика, способствующая повышению качества и единообразия административного правоприменения.
55
Жеребцов А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений (комплексный анализ теории и практики): дис… докт. юрид. наук. М., 2009. С. 246.
3. Стадия обобщения положительного результата деятельности субъекта административного правоприменения при осуществлении государственного и муниципального управления. Данная стадия характеризуется осуществлением целого ряда операций по сбору, обобщению, анализу и синтезу приобретенного в процессе государственного и муниципального управления практического опыта. На данной стадии прежде всего решается вопрос о возможности признания приобретенного опыта в качестве административной практики. Сбор, обобщение, анализ и синтез административного опыта приобретает характер административной практики, получив овеществленные формы своего внешнего выражения. Овеществленный результат собранного, обобщенного, проанализированного и синтезированного административного опыта, т. е. административная практика, в указанной связи выполняет комплекс практических функций. Во-первых, коммуникативную функцию, т. е. функцию доведения полученного практического материала до потребителей в рамках как внутреннего государственного и муниципального управления, так и внешнего. Во-вторых, функцию единообразия административной деятельности по осуществлению государственного и муниципального управления. В-третьих, функцию повышения эффективности административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти в будущем. В-четвертых, информационную функцию – заключающуюся в возможности распространения передового административного опыта и желаемой административной деятельности среди субъектов государственного и муниципального управления. Многообразие форм административной практики, применяемой в настоящее время органами исполнительной власти и местного самоуправления, свидетельствует о значимости данного явления для управленческой деятельности и лежит в плоскости видовой их характеристики, которые мы рассмотрим позже.