Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации
Шрифт:
Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне Иоановне. В 1730 году императорским указом восстанавливалась должность Генерал-прокурора. Указ констатировал, что состояние законности в стране ниже всякого уровня: «…в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают». [8] Прокуратура надворных судов была формально восстановлена в октябре 1730 года. Фактически же на основе этого закона 1 ноября 1730 года Сенат по предложению Ягужинского постановил, что прокурорам надлежит быть «в губерниях», а в начале 1731 года они были назначены, «в губернии» Московскую, Белгородскую, Смоленскую, Новгородскую, Архангельскую и Нижегородскую. Генерал-прокурор и губернские прокуроры за необоснованное, но и не заведомо ложное доношение не подвергались ответственности, но за умышленный ложный донос прокурор подвергался наказанию по принципу талиона. За систематические ошибки на прокурора мог налагаться штраф. За корыстные должностные преступления прокурорам грозила смертная казнь или вечная каторга. Если же выяснится, что «оплошкою просмотрел» какое-либо дело, «то за первую вину на полгода жалованья, а за другую на год вычтено будет, а за третью лишить чина, и половина имения движимого и недвижимого
8
Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 51.
9
Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 90.
В результате реформы Сената (1764 год) данный орган был разделен на шесть департаментов. Соответственно, увеличилось и количество обер-прокуроров, за первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал, непосредственно, генерал-прокурор. [10]
Важным этапом в развитии прокуратуры стала губернская реформа 1775 года. Она привела к изменениям как организации, так и функций прокуратуры, но сущности и главных задач этого института она не изменила. Организации губернской прокуратуры посвящена глава XXVII «Учреждений для управления губерний» от 7 ноября 1775 года. [11] В связи с изменениями в административно-территориальном устройстве была упразднена только что созданная провинциальная прокуратура, на смену ей приходят губернские и уездные помощники прокурора – стряпчие и прокуроры и стряпчие сословных судов: верховного земского суда, губернского магистрата и верхней расправы. Задачи губернского прокурора и губернских стряпчих устанавливались единые: во-первых, как и раньше, это надзор за порядком делопроизводства в губернских учреждениях; во-вторых, защита интересов императорского величества. В соответствии со статьей 77 указанного нормативного акта все прокуроры губерний назначались Сенатом по представлению Генерал-прокурора. Стряпчие также назначались Сенатом, но согласие Генерал-прокурора для этого не требовалось. Исключение составляли уездные стряпчие, которых назначало наместничье правление. Губернскому прокурору присваивался чин шестого класса, уездному стряпчему – одиннадцатого. Губернские стряпчие обязаны были выполнять все указания прокурора, но статья 406 гарантировала им определенную процессуальную независимость: они могли вести дела и без согласия губернского прокурора, однако, они были обязаны выслушать его заключение.
10
См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы в РФ. История и современность. Ростов н/д: из-во «Феникс». 2001. С.80.
11
Российское законодательствоX–XX веков. Т. 5.//Под ред. Е. И. Индова. М., 1987. С. 127.
В «Учреждениях для управления губерний» определялось, что в России при наместническом управлении и при судебных палатах создавались должности губернского прокурора и губернских стряпчих и уголовных дел. Такие же должности вводились при верхнем земском суде, при губернском магистрате и верхней расправе. В каждом уезде (округе) учреждалась должность уездного стряпчего. Так, губернский прокурор становился отныне руководителем небольшого коллектива: 3 прокурора, 8 губернских стряпчих и, как правило, не меньшее число уездных. Но его власть по отношению к подчиненным была ограничена и с процессуальной стороны, и с дисциплинарной, так, губернскому прокурору не было предоставлено право не только налагать взыскания на своих подчиненных, но ему даже не рекомендовалось приглашать к себе в губернский город для устных объяснений уездных стряпчих. Взыскания могли налагаться только губернским правлением, а объяснения от уездных стряпчих предлагалось требовать в письменном виде.
Во второй половине XVIII века назначение и служба прокуроров и стряпчих регулировались общими правилами о гражданской службе. Так Ю.М. Горчаковская отмечает, что при уходе прокурора в отпуск его обязанности должен был исполнять тот стряпчий, который старше чином, а при равенстве чинов, кто раньше его получил. Прокуроры и стряпчие увольнялись в отпуск Сенатом по представлению не губернского прокурора, а наместничьего правления. Другим нововведением, существенно повлиявшим на независимость прокуроров, было закрепление их двойного подчинения генерал-прокурору и губернатору. [12]
12
См.: Горчаковская Ю.М. Прокуратура и прокурорский надзор а России вXVIII– началеXX вв. (историко-правовое исследование). Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Белгород. 2001. С.6.
При Павле I в 1796 году с закрытием верхних земских судов, верхних расправ и губернских магистратов были ликвидированы и все должности стряпчих и прокуроров этих судов. Вскоре были упразднены и должности уездных и губернских стряпчих. Штаты прокуратуры губернии были возвращены в состояние, существовавшее до начала екатерининского царствования.
Во время правления Александра I (1801–1825 гг.) прокуратура была возрождена. С созданием в 1802 году Министерства юстиции министр юстиции одновременно стал занимать должность Генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах. [13] В первой половине XIX века обычным чином губернского прокурора был надворный, реже – коллежский советник (т. е. седьмой-шестой класс), тогда как губернатор был не ниже действительного статского советника (четвертый класс). Разница в чинах имела и чисто материальное выражение. Губернаторы в то время получали жалование –1800 рублей, вице-губернаторы – 1200 рублей, а губернские прокуроры – только 600 рублей в год. П. А. Зайончковский провел анализ социального положения губернских прокуроров на 1 января 1853 года по 52 послужным спискам. Он установил, что прокуроры относились в основном к чинам V–VIII классов. Так, среди них статских советников было 13, коллежских – 15, надворных – 12, коллежских асессоров – 14, коллежских секретарей – 1. Один из прокуроров имел придворное звание камер-юнкера. По возрасту прокуроры были моложе, нежели другие представители губернской администрации: от 20 до 25 лет – 2; от 26 до 30 лет – 14; от 31 до 40 лет – 8; от 41 до 50 лет – 8; от 51 до 55 лет –13; от 56 до 60 лет – 3; от 61 до 65 лет – 4. По сословиям состав прокуроров несколько отличался от других представителей администрации. Так, выходцев из потомственных дворян было 35 человек, или 67,3 %, тогда как, например, среди вице-губернаторов – 88,2 %), из духовного звания и обер-офицерских детей – 5 человек, из
13
См.: Прокурорский надзор//Под ред. Ю. Е. Винокурова. М., «ЮРАЙТ». 2003. С. 39.
14
См.: Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России вXIX в. М., 1978. С. 171.
Следует отметить, что профессиональный и моральный уровень прокурорского надзора возрастал по мере увеличения в его рядах лиц, получивших высшее юридическое образование. В середине XIX века прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чиновничества, более половины прокуроров имели специальное юридическое образование, а лица, получившие высшее и среднее образование, составляли 78,8 %. Основная же масса остальных чиновников не имела даже среднего образования.
В результате исторического анализа С. В. Русаков приходит к выводу, что обер-прокуратура в начале XIX века была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением Генерал-прокурору. [15] Обер-прокуроры управляли канцелярией сената, о неправомерных действиях чиновников за обер-прокурорским столом и обер-секретарей, заведующих каждый особой экспедицией, обер-прокуроры доносили министру юстиции, остальных чинов за упущения по службе подвергали взысканию собственной властью. [16]
15
См.: Русаков С. В. Правовые основы деятельности органов прокуратуры // Труды республиканкой научно-практической конференции. Чебоксары, 1996. С. 5.
16
См.: Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. С. 331.
Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во второй половине XIX века. 29 сентября 1862 года в Царском Селе император Александр II утвердил «Основные положения», в которых определялись строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влиянии при принятии ими любого решения. [17] «Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости его товарищей, в соответствии со статьей 48 прокуроры окружных судов и их товарищи утверждались министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты; прокуроры судебных палат и их товарищи назначались высочайшей властью по представлению министра юстиции. Верховный надзор за прокуратурой осуществлял Генерал-прокурор – министр юстиции. По его представлению именными указами царя назначались обер-прокуроры Сената.
17
См.: Семенчуков Д. Д. Прокуратура России вчера и сегодня. М., 2001.С. 11.
Составной частью судебной реформы 1864 года стало преобразование прокуратуры. В Учреждениях судебных установлений от 20 ноября 1864 года прокурорскому надзору посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора», согласно которому прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената. Закон подчинял прокурору полицейское дознание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочетались руководство действиями судебного следствия и надзор за законностью его действий и решений. [18]
18
См.: Прокурорский надзор. Курс лекций// Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., «Экзамен». 2003. С. 46.
Во второй половине XIX века органы прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. В соответствии с законом вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания и согласно статье 131 указанного нормативного акта заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела. Это была существенная гарантия прав нижестоящих прокуроров. Государственный совет решил повысить авторитет прокуратуры в империи и установил назначение их высочайшей властью по представлениям министра юстиции (статья 221 Учреждения судебных установлений). Для лиц прокурорского надзора государство требовало как политической благонадежности, так и профессионального опыта, поэтому для занятия этой должности был установлен не только образовательный ценз, но и различные сроки службы по судебному ведомству. Причем, если норма, устанавливающая в качестве ценза высшее юридическое образование, имела альтернативный характер, поскольку, те же должности разрешалось занимать лицам, «доказавшим по службе свои познания по служебной части» (статья 202), то сроки службы устанавливались для всех без исключения чинов прокурорского надзора: для товарища прокурора окружного суда не менее 4 лет; для прокурора окружного суда и товарища прокурора судебной палаты – не менее 6 лет; для прокурора судебной палаты и товарища обер-прокурора – 8 лет; для обер-прокурора – не менее 12 лет (статья 210). Срок полномочий чинам прокуратуры определен не был.
З.И. Амиров отмечает, что к 90 годамxix века в структуре прокуратуре окончательно сформировались две подсистемы: губернская и судебная прокуратура, [19] подобная организация органов прокуратуры просуществовала до свержения царского режима.
После Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы. В Декрете о суде № 1, принятым СНК 24 ноября 1917 года, отмечалось «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». [20] Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой.
19
См.: Амиров З.И. Становление и развитие органов прокуратуры России во второй половинеXIX–XXвеках (историко-правовой аспект). Автореф. дис…. канд. юрид. наук. Ставрополь. 2001. С. 19.
20
СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.