Актуальные проблемы европейского права
Шрифт:
Директива (directive) в отличие от регламента не обладает универсальным действием, поскольку имеет конкретных адресатов – одно или несколько государств-членов. Директива определяет цели или результаты законотворческого процесса, которых государства-члены обязаны достичь. Конкретные методы выполнения задачи остаются на усмотрение национальных органов. Например, руководствуясь директивой о борьбе с легализацией незаконных доходов, все государства-члены ввели в национальное законодательство соответствующие нормы, однако сферы их применения, механизм взаимодействия банковских и полицейских служб, а также мера ответственности в государствах-членах заметно различаются. Директива вступает в силу посредством включения ее положений в национальное законодательство, для этого государствам-членам отводится определенный срок. Однако в некоторых случаях директива может применяться напрямую: юридические и физические лица, защищая свои интересы, вправе апеллировать к директиве, если она не была в установленный срок включена в национальное законодательство.
Решение (decision), как и директива, имеет конкретных адресатов: ими могут быть как государства-члены, так и другие субъекты права. Решение предписывает совершить конкретные действия и обязательно в полном объеме для тех, кому оно адресовано. Как правило, оно принимается для урегулирования возникшей конкретной проблемы (например, для введения антидемпинговых пошлин, разрешения или запрета на слияние компаний, оказания экстренной помощи третьим странам и т. п.).
Рекомендация (recommendations) и заключение (opinions) не обладают обязательной силой, это рекомендательные акты, декларирующие позицию институтов Сообщества по тому или иному вопросу Международные соглашения ЕС с третьими странами и международными организациями являются составной частью права Сообщества и обязательны как для институтов ЕС, так и для государств-членов. Наряду с основополагающими договорами и вторичным законодательством, международные соглашения имеют приоритет над национальными законами и являются актами прямого применения и прямого действия, если только суть самих соглашений не предусматривает иного.
При этом различают соглашения, заключаемые между Сообществом и внешними странами, когда предмет договора полностью входит в компетенцию ЕС (например, торговые соглашения или соглашения об ассоциации), и так называемые смешанные договоры, заключаемые между, с одной стороны, действующими совместно Сообществом и государствами-членами, а с другой – с третьими странами (например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС, 1994 г.). Для вступления в силу первого типа договоров достаточно их одобрения институтами ЕС, для второго – договоры должны быть не только одобрены институтами ЕС, но и ратифицированы государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами.
1.4. Институты Европейского союза и процесс принятия решений
Для реализации своей политики ЕС имеет разветвленную институциональную структуру, элементы которой формируются двумя способами: одни институты состоят из лиц, действующих в качестве официальных представителей государств-членов; другие – из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но действующих от имени всего Сообщества. В настоящее время главными органами управления ЕС являются: Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд ЕС. Имеются также вспомогательные и консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и Счетная палата (или Палата аудиторов).
Европейский совет (European Council) образован в 1974 г. С 1986 г. его статус был официально закреплен в Едином европейском акте. В его состав входят главы государств и правительств стран-членов ЕС, а также председатель Европейской комиссии. По регламенту Европейский совет заседает дважды в год, фактически – четыре раза в год (по две встречи на каждое полугодовое председательство страны-члена). В ходе этих встреч обсуждаются общая ситуация и важнейшие политические проблемы Союза, состояние мировой экономики и международных отношений, определяются приоритетные направления деятельности, принимаются программы и решения стратегического характера. В случае необходимости созываются внеплановые заседания, посвященные, как правило, одному вопросу, требующему принятия политического решения. Заседания проходят под председательством главы или премьер-министра того государства, которое в данное полугодие председательствует в Совете. Итоги дискуссий и принятые решения доводятся до всеобщего сведения в виде соответствующих политических заключений председательствующей стороны (Presidency conclusions). Формально такие заключения являются политическим документом, который в последующем трансформируется в правовые акты и решения, принимаемые соответствующими институтами ЕС.
Совет ЕС, или Совет министров (Council), – высший законодательный орган ЕС.
Функции. Совет обладает правом принятия решений, обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов, осуществляет общее руководство бюджетом (совместно с парламентом), заключает международные соглашения. Состоит из представителей государств-членов ЕС – министров национальных правительств. Существует более 25 различных отраслевых советов.
Организационная структура. Подготовка сессий Совета осуществляется в Брюсселе Комитетом постоянных представителей государств – КОРЕПЕР (COREPER) – в составе глав национальных делегаций при Сообществе. КОРЕПЕР проводит предварительное обсуждение вопросов, выносимых на Совет, что обеспечивает непрерывность функционирования последнего. Генеральный секретариат, также работающий в Брюсселе, готовит решения Совета и контролирует их выполнение.
Европейская комиссия (European Commission) – исполнительный орган ЕС, обладающий одновременно правом законодательной инициативы.
Функции. Комиссии принадлежит право законодательной инициативы. Она разрабатывает законодательные предложения и направляет их в Совет, контролирует дальнейший процесс законотворчества, следит за применением законодательных актов, принятых Советом. В случае нарушений может прибегнуть к санкциям, например, передать дело в суд. Принимает самостоятельные решения в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, транспорт, обеспечивает функционирование единого внутреннего рынка, защиту окружающей среды и т. д.; исполняет бюджет и управляет фондами ЕС. Кроме того, выполняет дипломатические функции ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе и в Москве).
Состав. Комиссия состоит из 27 членов (по два представителя от Франции, Германии, Италии, Испании и Великобритании, по одному – от остальных государств-членов). Они назначаются на пять лет национальными правительствами, но в выполнении своих обязанностей полностью независимы. Кандидатуры утверждаются Европейским парламентом. Состав ныне действующей Комиссии приступил к работе 22 ноября 2004 года.
Организационная структура. Комиссия состоит из 26 генеральных директоратов (Directorate-General), ведающих отдельными направлениями деятельности ЕС, включая отношения с третьими странами. Например, Генеральный директорат XVI занимается вопросами проведения политики сплочения, Генеральный директорат VIII – вопросами развития сотрудничества с государствами Африки, Карибского моря и Тихоокеанского региона, участниками Ломейских конвенций. В штате Комиссии, самом большом учреждении ЕС, насчитывается 15 тыс. служащих.
Место и время проведения заседаний. Комиссия собирается один раз в неделю в Брюсселе.
Европейский парламент (European Parliament) – консультативно-законодательный орган ЕС. Он состоит из представителей государств-членов, избираемых прямым голосованием в этих странах.
Функции. Осуществляет функции консультаций и контроля; утверждает бюджет и заключает межгосударственные соглашения; одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и бюджет ЕС.