Актуальные вопросы развития науки на современном этапе
Шрифт:
Уместность при объединении этапов подписания и обнародования в единую стадию подтверждается тем, что эти действия согласно части 4 статьи 36 Закона о местном самоуправлении осуществляет глава муниципального образования. То есть только ему принадлежат полномочия подписания и обнародования муниципальных нормативных правовых актов, которые приняты ранее представительным органом муниципального образования [16, с. 153].
К тому же следует понимать, что закрепление за главой муниципального образования права промульгации муниципальных нормативных правовых актов, которые принимаются представительным органом муниципального образования, явно выражает единство муниципальной власти. Используя свое правомочие, глава муниципального образования соглашается с представительным органом муниципального образования, разделяет с ним ответственность за качество муниципального нормативного правового акта.
Юридически обеспеченная возможность главы муниципального образования не подписывать акт и отклонить его путем возвращения в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения говорит о том, что муниципальный правотворческий процесс не оканчивается этапом принятия муниципального нормативного правового акта. Это выражается в том, что представительный орган по закону должен повторно рассмотреть то решение, которое было отклонено главой муниципального образования. Помимо этого, нормативный правовой акт, принятый представительным органом и подписанный главой, не имеет юридической силы и не может применяться на практике до момента официального его опубликования.
Как говорилось ранее, «считаем, что нет необходимости включать в качестве стадии муниципального правотворческого процесса стадию введения в действие муниципальных нормативных правовых актов. Мы убеждены, что указанный этап является самостоятельным видом деятельности, который не направленный на создание правового акта. Ее целью является обеспечение исполнителей муниципальным правовым актом путем принятия приказа или распоряжения руководителя местной администрации или иной организации. Усилия, которые осуществляются для введения в действие нормативного акта, не содержат, как правильно отмечают Н.Я. Соколов и К.С. Кармадонов, конкретных однородных действий по созданию правовых норм» [13, с. 23]. Суть усилий по введению нормативного правового акта в силу сводится к формированию поручений по изданию новых правовых актов, обеспечивающих реализацию определенных норм вводимого нормативного акта и определению иных конкретных действий его исполнителей.
К тому же надо заметить, что сегодня нет одинакового подхода к порядку вступления в силу муниципальных актов. В настоящее время есть ясность относительно муниципальных правовых актов, закрепляющих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Частью 2 статьи 47 Закона о местном самоуправлении закреплено, что указанные акты вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования). Нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах, как указано в части 1 рассматриваемой статьи Закона о местном самоуправлении «вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации» [10, с. 907]. Считаем что данная норма не оправдана, так как отражает отступление от одного из принципов местного самоуправления – принципа самостоятельности местного самоуправления.
Разнообразие в практику вступления в силу муниципальных правовых актов вносит правило статьи 47 Закона о местном самоуправлении о том, что порядок их вступления в силу устанавливается уставом муниципального образования (кроме двух указанных исключений). Например, в Уставе городского округа Челябинск определено, что решение нормативного характера, принятое Челябинской городской думой и подписанное ее председателем, глава города обязан подписать и опубликовать в течение десяти дней. Если ему повторно поступило решение, которое он вернул в думу с мотивированным основанием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений, то он обязан подписать и опубликовать его в течение семи дней со дня поступления на подпись. Муниципальные правовые акты, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом, вступают в силу с даты их подписания.
Иначе решается вопрос о вступлении в силу муниципальных правовых актов в городском округе Лобня Московской области, где они вступают в силу с момента установления даты в самом правовом акте. В некоторых муниципальных образованиях такой вопрос решается иначе. Например, в Положении о процедуре принятия Советом депутатов и вступления в силу нормативных правовых актов муниципального образования «Поселок Черноголовка» закреплено, что «нормативный правовой акт муниципального образования вступает в силу со дня его официального опубликования, если другой срок не указан в данном муниципальном нормативном правовом акте» [5].
Мы полагаем, что это наиболее оптимальный порядок вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов с поправкой на то, чтобы слово «опубликование» следовало бы заменить на слово «размещение». Такой порядок соответствует принципу гласности муниципального правотворческого процесса и является наиболее рациональным, потому что, прежде чем требовать от населения исполнения муниципального нормативного акта, последний нужно довести до сведения лиц, которые его будут исполнять, а не ограничиваться только подписанием.
Этот вопрос можно решить, доработав статью 46 Закона о местном самоуправлении, а именно закрепить в данной норме единую для всех видов муниципальных нормативных актов норму, определяющую правило, согласно которому они вступают в силу со дня официального опубликования (размещения) в местных общедоступных печатных изданиях или на сайте в сети Интернет [10, с. 907]. Такое позволило бы не выделять особую стадию введения в действие муниципального нормативного правового акта.
В части 1 статьи 7 Закона о местном самоуправлении закреплено правило о том, что все органы и должностные лица принимают муниципальные правовые акты, и это дает основание определять слово «принимают» как синоним слову «издают». Этот вывод подтверждается и тем, что, к примеру, в статье 12 Устава городского округа Долгопрудный Московской области определено, что постановления администрации города «принимаются в соответствии и во исполнение законодательства Российской Федерации и Московской области, Устава города и решений Совета депутатов города Долгопрудный нормативного характера, решений, принятых на референдуме».
Считаем, что равнять слова «издать» и «принять» неправильно, так как слово «принять» в словаре С.И. Ожегова определяется как «утверждать» голосованием, выражать согласие с чем-нибудь (Принять закон, принять резолюцию; проект принят) [8, с. 686], а «издать» – опубликовать, обнародовать (издать постановление) [Там же, с. 369].
В зависимости от правового статуса главы муниципального образования от законодателя требуется терминологическая точность при определении его полномочий. Следовательно, в части 1 статьи 7 Закона о местном самоуправлении понятие «принимаются» необходимо использовать применительно к нормативным правовым актам представительных органов муниципальных образований. А по отношению к правовым актам главы муниципального образования, как высшего должностного лица и, одновременно, руководителя местной администрации, необходимо применять словосочетание «подписывает и издает». В виду этого, неправильной считается упомянутое положение статьи 12 Устава города Долгопрудный, которой установлено, что постановления главы города, постановления и распоряжения администрации города принимаются в соответствии и во исполнение законодательства РФ и Московской области, Устава города и решений Совета депутатов города Долгопрудный нормативного характера, а также решений, принятых на референдуме. Однако, такие терминологические неточности могут быть устранены после внесения соответствующих корректив в часть 1 статьи 7 Закона о местном самоуправлении.
В специальных нормативных актах по вопросам местного правотворчества определяется порядок опубликования актов глав муниципальных образований и местных администраций. Такой порядок, например, установлен в Положении о подготовке, принятии, подписании, регистрации, вступлении в силу, опубликовании и хранении нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Лобни. Так, согласно пункта 3.12, Положения, постановления и распоряжения главы города (он возглавляет местную администрацию), подлежащие опубликованию, в течение трех дней после их регистрации в электронном виде и на бумажном носителе направляются в городскую газету «Лобня» и на интернет-сайт, с которым заключен договор на информационное размещение нормативных правовых актов городских органов местного самоуправления. Это позволяет соблюсти общий порядок обнародования городских нормативных правовых актов. Согласно пункта 4.5 они подлежат официальному опубликованию в течение не более десяти дней после их подписания. В то же время процедуру издания и сам термин «издать» указанных нормативных актов главы муниципальных образований следовало бы заменить на термин «промульгация». Целесообразность такого уточнения подтверждается и порядком обязательного размещения всех нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Лобня на интернет-сайте. Размещению предшествует подписание акта. В совокупности эти действия, как уже отмечалось, можно было бы именовать словом «промульгация». При этом промульгация была бы завершающей стадией муниципального правотворческого процесса как для представительных, так и иных органов местного самоуправления.