Александр II и его время: Кн. 1
Шрифт:
Реформа кассового дела облегчила Министерству финансов маневрирование денежной наличностью.
Гласность бюджета
Помимо бюджетного и кассового единства, финансовая реформа 1862 г. провозгласила принцип гласности бюджета. Раньше количество государственных доходов и расходов сохранялось в строгой тайне. Всем лицам, составлявшим росписи, строго-настрого запрещалось разглашать какие бы то ни было сведения о них. Правительство вынуждено было пойти на публикацию бюджета, чтобы повысить
В специальном представлении Комитету финансов в феврале 1861 г. министр финансов Княжевич так обосновал необходимость установления гласности бюджета: «В сих обстоятельствах, к поддержанию нашего государственного кредита на иностранных биржах не представляется иного надежного способа, как принятие по примеру других европейских государств, за постоянное в финансовой системе правило, чтобы годовая роспись государственных доходов и расходов была обнародоваема ежегодно к общему сведению. Эта мера показала бы иностранным капиталистам, что расходы не превышают ресурсов государства, что доходы вполне обеспечивают точное исполнение всех обязательств, принятых на себя казной, и что правительство неуклонно и добросовестно стремится к улучшению государственных финансов»40.
Комитет финансов поддержал доводы министра о необходимости публикации бюджетных расписаний и в декабре 1861 г. принял об этом специальное решение, которое затем было утверждено царем.
С 1862 г. бюджет стал гласным и государственная роспись стала публиковаться в русских и иностранных журналах. Впервые в России бюджетная роспись 1862 г. была опубликована в журнале «Северная почта»41. В дальнейшем такая публикация практиковалась и в других русских газетах и журналах.
Реорганизация государственного контроля
Можно смело утверждать, что как сметная, так и кассовая реформы остались бы мертвой буквой, если бы не была проведена реорганизация государственного контроля. По новому положению, разработанному В. А. Татариновым, госконтроль преобразовывался в единый ревизионный орган, имеющий право документальной проверки всех государственных (как центральных, так и местных) учреждений, в том числе и снабжающих армию.
Во главе госконтроля, как указывалось выше, был поставлен автор проекта финансовых реформ Татаринов.
С 1 января 1865 г. были открыты новые местные (для каждого города) учреждения государственного контроля, так называемые контрольные палаты, через которые стали проходить все счета и оправдательные документы к ним, представляемые различными местными организациями42. Палаты подчинялись непосредственно государственному контролеру. Устанавливался контроль и за получением некоторых видов государственных доходов (питейного, сахарного, от почтового ведомства и др.). Новое положение возлагало также на государственный контроль предварительное рассмотрение годовых смет различных ведомств при составлении бюджетной росписи и годового отчета об исполнении государственного бюджета.
Важно подчеркнуть, что реформа 1862 г. в области государственного контроля была определенным шагом вперед. В некоторой степени она сдерживала тот произвол в расходовании государственных средств, который процветал во времена николаевской России.
Однако и здесь не обошлось без борьбы. Консервативные министры Александра II выступили за резкое ограничение первоначального проекта Татаринова о контрольной реформе. Особые возражения вызвал принцип предварительного контроля. Уже при обсуждении данного вопроса в комиссии под председательством Гурьева многие министры высказались против предварительного контроля и требовали значительного ограничения этого принципа.
Комиссия решила, что государственный контроль не может приостанавливать, а только обжаловать перед руководителями центральных ведомств неправильные распоряжения о расходовании государственных средств.
Но даже и такое половинчатое решение не удовлетворяло консервативных царских министров. Сам министр финансов Рейтерн также считал предварительный контроль неосуществимым.
При окончательном утверждении реформы Александр II исключил раздел, посвященный предварительному контролю.
Крайне неудачной была попытка установить контроль за финансовой деятельностью частных и казенных железных дорог. Из-за решительного сопротивления Министерства путей сообщения (разумеется, не без участия железнодорожных тузов и вельможных покровителей частных концессионеров) все попытки поставить эту наиболее крупную отрасль государственного хозяйства, разграбляемую всевозможными капиталистическими дельцами и чиновниками, под постоянный контроль не увенчались успехом.
Подготовленный в 1878 г. государственным контролем проект об установлении фактической и предварительной проверки строительной и эксплуатационной деятельности казенных железных дорог был отклонен.
Только в 1884 г. в отношении частных железных дорог было принято компромиссное решение: в виде опыта устанавливался контроль за деятельностью трех из них — Балтийской, Лозово-Севастопольской и Московско-Брестской43. Но даже и здесь резкое противодействие железнодорожных магнатов, опиравшихся на поддержку Министерства финансов, привело к тому, что сфера деятельности государственного контроля в частных железнодорожных обществах все больше сокращалась.
Для контроля денежных оборотов частных железных дорог в 1884 г. учредили Железнодорожный отдел (с 1891 г. Департамент железнодорожной отчетности).
В 1877—1879 и 1880—1881 гг. при действующих армиях был введен Полевой контроль (на правах Департамента государственного контроля) для финансового контроля Полевого казначейства44.
При всех видимых недостатках и изъянах в 1862 г. в России была создана система государственного контроля, которая в известной мере соответствовала буржуазным принципам текущей документальной проверки правильности и законности затрат, производимых отдельными ведомствами. Разумеется, контрольная реформа, как и другие финансовые реформы 1862 г., были ограниченными и не устраняли многих существовавших тогда пороков — казнокрадства, расхитительства, должностных преступлений. Однако организация документальной ревизии несколько смягчала страшный произвол и расточительность, присущие дореформенной России.