Анализ перспектив замены отдельных видов государственного и муниципального контроля саморегулированием и страхованием
Шрифт:
Саморегулирование рассматривается как особый экономический институт, в рамках которого группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие государственным) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, и объекты регулирования имеют возможность легитимно управлять поведением регулятора (контролера) [33] . Из понимания саморегулирования как института, совокупности объектов и субъектов в о пределенной иерархии и взаимодействии, в том числе в процессе регламентации поведения и формирования норм, правил, а также создании и внедрении внешнего и внутреннего механизмов побуждения и принуждения к их исполнению как собственно участников системы саморегулирования, так и контрагентов – носителей интересов, определенных спецификой саморегулирования, следуют две основные группы функций саморегулирования: формирование системы норм и правил и надзор (контроль) за их исполнением с применением санкций при нарушении («правило» – «санкции»).
33
Крючкова П.В. Саморегулирование хозяйственной деятельности: институциональный анализ. М.: ТЕИС, 2005.
Функции саморегулирования как экономического института можно сформулировать следующим образом:
1) установление и/или изменение норм и правил ведения деятельности;
2) осуществление контроля за соблюдением установленных правил;
3) установление санкций за нарушение установленных правил;
4) применение санкций в случае обнаружения нарушения правил;
5) разработка и реализация процедуры внесудебного (частного) разрешения спорных вопросов между членами организации, организацией и ее членами;
6) разработка процедур рассмотрения и реагирования на жалобы членов организации на нарушение другими участниками установленных правил;
7) внесудебное разрешение споров потребителей с членами организации. Функции 1–5 обычно являются обязательными для института саморегулирования, а функции 6–7 – дополнительными.
Известна другая точка зрения, определяющая в качестве обязательных условий саморегулирования следующие факторы:
• достаточное представительство производителей товаров (услуг);
• наличие механизмов лимитированной индивидуальной (в форме страхования гражданской ответственности) и (или) коллективной материальной ответственности членов в форме компенсационных фондов (специального имущества, не связанного с остальным имуществом СРО);
• наличие следующих функциональных органов управления: органов разработки правил и стандартов, органов контроля за исполнением правил и стандартов, органов дисциплинарной ответственности [34] .
В настоящее время по степени автономности от государства выделяют несколько видов регулируемых систем:
34
Дубонос П.В. Саморегулирование: простое и сложное. // «Рынок ценных бумаг», № 5, 2004.
• системы полностью частные (правила вырабатываются исключительно участниками системы);
• системы, предполагающие одобрение, в той или иной форме, от государства.
В различных странах мира рынки функционируют, как правило, в рамках двух моделей. Первая из них включает регулирование преимущественно государственными органами, и лишь небольшая часть операций по надзору, контролю, установлению правил проведения операций передается объединениями профессиональных участников рынка – саморегулируемым организациям. К такому виду систем относится, например, регулирование финансовых рынков в Германии, Италии и некоторых других странах континентальной Европы.
Вторая модель подразумевает передачу саморегулируемым организациям максимально возможного объема полномочий (например, США, Канада, Великобритания). При этом государство сохраняет за собой основные контрольные функции и возможность в любой момент вмешаться в процесс саморегулирования.
В большинстве развитых стран степень централизации и жесткость регулирования колеблются между этими двумя моделями.
Что касается места саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности в механизме государственного регулирования, а также роли саморегулируемых организаций как добровольных объединений участников профессионального рынка в защите прав интересов своих членов и обеспечении интересов потребителей их товаров, работ и услуг, ситуация следующая.
В литературе [35] часто встречается позиция о том, что саморегулирование является альтернативой государственному регулированию, одним из механизмов уменьшения количества контрольно-надзорных функций органов государственной власти и механизмом, позволяющим снять излишние административные барьеры в той или иной сфере экономической деятельности. Концепцией подчеркивается, что формирование института саморегулируемых организаций является не только способом реализации государственной политики по созданию благоприятных условий для развития экономики, реализуемому путем упразднения излишних и дублирующихся административных функций государства и делегирования соответствующих полномочий саморегулируемым организациям, но и способом стимулирования самоорганизации предпринимательского (профессионального) сообщества для обеспечения профессиональных и публичных интересов. Под публичным интересом в данном случае понимается обеспечение прав и законных интересов потребителей товаров, работ и услуг, членов саморегулируемых организаций, а также государства как гаранта соблюдения указанных прав.
35
Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков. М., 2006. С. 3; Субанова Н.В. Саморегулирование как альтернатива лицензированию предпринимательской деятельности // Административное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 76–81.
В юридической литературе появляются мнения, что исчерпывать возможности саморегулирования преимущественно вопросами вмешательства государства в регулирование экономики, предполагающего час тичную замену государственного регулирования саморегулированием, невозможно [36] , а также мнения, в соответствии с которыми саморегулирование расценивается как один из приемов «восполнительного» регулирования [37] .
Саморегулируемые организации должны, с одной стороны, учитывать публичные интересы государства в лице его органов, заинтересованных в надлежащей организации общественных отношений силами бизнес-сообщества и за его счет, а с другой – индивидуальные интересы частных лиц, потребляющих производимые членами саморегулируемых организаций товары, работы, услуги.
36
Петров Д.А. Правовые и экономические предпосылки саморегулирования в сфере предпринимательства // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. 2009. № 3 / Под ред. д-ра юрид. наук В.Ф. Попондопуло. СПб.: Юридическая книга, 2010. С. 198.
37
Ковтун Д.В. Источники частного права: Автореф. Казань, 2007. С. 10.
В такой системе координат саморегулируемые организации не могут примкнуть ни к одному, ни ко второму лагерю. Они являются общественным регулятором, носителями общественного интереса, синергетически проявляющего себя при объединении их членов.
3.3. Виды саморегулирования
В специальной литературе чаще всего выделяют три основных вида саморегулирования: добровольное (диспозитивное), делегированное (императивное, обязательное) и смешанное [38] .
38
Перегудов И.В., Тай Ю.В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Вестник ВАС РФ. 2003. № 7. С. 135–139; Крючкова В.П. Указ. соч. С. 26; Колябин А.Н. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих как юридическое лицо. Волгоград, 2006. С 52; Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 17.
Под добровольным (диспозитивным) саморегулированием понимается установление и поддержание норм участниками системы самостоятельно без какой-либо государственной защиты. Особенность добровольного саморегулирования состоит в том, что оно является дополнительным к государственному регулированию предпринимательской деятельности, если оно не является достаточным или слишком сложно. В этом случае определяется дополнительный объем правил и норм поведения субъектов, ограниченных самоорганизующихся социальных систем. При этом необходимо отметить, что эти самоорганизующиеся системы существуют в правовом поле, детерминируя специальные требования к элементам (субъектам) системы. Цель этих дополнительных требований – максимальный эффект от деятельности [39] . Таким образом, диспозитивное саморегулирование рассматривается в качестве дополнительного к государственному [40] .
39
О дополнительном характере добровольного саморегулирования см.: Барсукова О.Е. Институт саморегулирования как способ снижения бремени государственного регулирования // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. 2009. № 3 / Под ред. д-ра юрид. наук В.Ф. Попондопуло. СПб.: Юридическая книга, 2010. С. 244–245.
40
Лескова Ю.Г. Саморегулирование как проявление метода частного права // Гражданское право. 2010. № 4. С. 10.