Арктика и Дальний Восток. Величие проектов
Шрифт:
Концентрация средств необходима и в ходе достижения второй стратегической цели – снятия всяких инфраструктурных ограничений для всех отраслей народного хозяйства. На первом этапе надо отодвинуть в сторону разного рода местечковые проекты – плоды всевозможных лоббистских усилий, и сосредоточиться на решении общенациональных вопросов, обеспечивающих экономическое, социальное, культурное, мобилизационное и, в конечном итоге, политическое единство страны. Речь идёт о завершении создания объединённой энергосистемы страны, единых общегосударственных систем магистральных нефте- и газопроводов, тотальной газификации населённых пунктов; окончании реконструкции БАМа и Транссиба; строительстве Северо-Сибирской, Трансарктической, Амуро-Якутской железных дорог, БЕЛКОМУРА и Северного широтного железнодорожного хода; прокладке автодорог на Чукотку и Камчатку; восстановлении Северного морского пути и меридиональных подходов к нему. Причём, внимание должно быть уделено не только линейным сооружениям, но и крупным транспортным узлам, объектам логистики. В первостепенности этого вопроса можно убедиться на примере импортозамещения рыбной продукции. Предполагалось, что значительная часть её импорта из европейских стран будет заменена на нашем внутреннем рынке на отечественную дальневосточную. Но этого не
По третьему направлению необходимо продолжить работу по созданию особых условий хозяйственной деятельности и организации социальной сферы в депрессивных макрорегионах, таких, как Дальний Восток, Северный Кавказ, Крайний Север страны.
Это главные цели с позиций сегодняшнего дня, а завтра появятся новые.
Целеполагание: от имитации – к конструированию будущего
Задача определения и чёткого формулирования стратегических целей развития страны чрезвычайно сложна. Обусловлено это не линейным, а скорее скачкообразным, с множеством непредвиденных эффектов ходом научно-технического прогресса. Сложности добавляет и то, что сами социально-экономические процессы носят вероятностный характер, поскольку в их основе лежат не только объективные закономерности общественного развития, но и субъективная человеческая деятельность. Тем не менее, во многих успешных государствах созданы системы стратегического прогнозирования, целеполагания и планирования. Пока писалась эта статья индусы, китайцы и японцы выполняли свои очередные пятилетние индикативные планы, немцы были заняты практической реализацией долгосрочных федеральных программ выравнивания уровней развития земель, по заранее заданной траектории движется военно-промышленный комплекс США, увлекая за собой мощнейшую национальную науку и высокие технологии.
А куда движется Россия? Формальный ответ может быть таким: наши цели заданы разработанной ещё в 2008 году Стратегией – 2020. Но над этим документом сейчас почти в открытую посмеиваются сами его разработчики. Да, дескать, был грех, творили что-то, не ведая ничего про будущие катаклизмы с нефтью и Крымом, а сейчас всё это устарело и не нужно. Но ведь даже и кризисные сценарии должны были быть учтены в главном стратегическом документе, подготовлены на этот случай планы действий. Сейчас бы они и пригодились. А может быть дело не в непредвиденных катаклизмах, а в самом подходе к прогнозированию и целеполаганию?
Для того, чтобы проверить это, вернёмся в 2008 год. Тогда кроме общегосударственной Стратегии – 2020 был принят и целый ряд других. К примеру, Энергетическая стратегия России до 2030 года. Даже, если просто посмотреть на принятые в этих двух документах горизонты планирования, то можно сделать вывод, что энергетика первична. До 2020 года она ведёт за собой экономику страны, дальше отпускает её идти в каком хочешь направлении, а сама движется к собственным целям. Но ведь должно же быть ровным счётом наоборот. И это не единичный случай. Это типичная ситуация: достаточно проанализировать все принятые к настоящему времени документы стратегического планирования. В них собственные цели развития отраслей и макрорегионов вовсе не вытекают из общегосударственных. «Ничего страшного нет, ведь всё это только бумажные планы» – скажут некоторые. Это не так. Давайте заглянем в ту же Энергетическую стратегию России до 2030 года. В ней прямо декларируется идея, что топливно-энергетический комплекс – это самоценный «локомотив», который ведёт страну в инновационное будущее. Именно в этой парадигме он и развивается до сих пор, всё более отрываясь от других отраслей и сфер деятельности, становясь «вещью в себе» с замкнутым денежно-ресурсным оборотом: продажа сырья на экспорт – закупка импортных технологий и оборудования, и далее по этому же кругу. А в соответствии с законом убывающей производительности недр, ТЭК требует всё больше средств, ресурсов, льгот, преференций, внимания и всё меньше от него общая народнохозяйственная отдача. Пожалуй, не осталось на планете не то, чтобы страны, а даже маленького островка в океане, куда бы мы не пытались привести газовую трубу или пригнать танкер с нефтью. А в это же время 40 процентов территории России не имеет газа, жители тысяч населённых пунктов топят дома дровами и кизяком, как в XIX веке. При наличии пока ещё богатейших ресурсов и относительно низких затрат на добычу углеводородов, цены на рынке первичных энергоносителей внутри страны подошли к пределу платежеспособного спроса со стороны промышленности и населения. В эмбриональном состоянии находится нефтегазохимия. А ведь эта отрасль могла бы во многом сдемпфировать негативные последствия падения мировых цен на углеводороды, как это происходит в тех же США и Катаре. В чём причина происходящего? В неверно сформулированных стратегических целях. Ни с точки зрения народнохозяйственных интересов, ни по природе своей не может быть топливно-энергетический комплекс «локомотивом» развития экономики. Эта важная, но обычная инфраструктурная отрасль, задача которой обеспечить жизнедеятельность населения и бесперебойную работу других отраслей народного хозяйства. Всё остальное – по возможности и в крайнем случае. Так бы оно и было, если бы в стратегическом планировании, как говорится, телега не ставилась впереди лошади, и цели ТЭКа были бы определены из интересов всей страны, а не самого этого комплекса.
Казалось бы, ситуация должна была радикально поменяться с принятием в 2014 году федеральных законов о стратегическом планировании и о промышленной политике в Российской Федерации. Однако нет, ничуть не бывало. До настоящего времени правительством не разработаны нормативно-правовые акты, определяющие технологию и порядок выполнения положений этих законов. Более того, всю эту работу оно, повидимому, намеревается и вовсе свернуть. А как же иначе понимать недавно принятое решение об упразднении департамента стратегического планирования в составе Министерства экономического развития России? Или прошлогоднюю ликвидацию Совета по изучению производительных сил – старейшего в стране института, занимавшегося вопросами программирования социально-экономического развития. Созданный ещё при императоре Николае II, он сто лет служил государству при самых разных властях и правителях, а вот теперь стал не нужен. Но какие бы ни были причины упорного неприятия стратегического планирования: зацикленность ли на идеологических догмах либерализма или некомпетентность и недальновидность, жизнь всё равно заставить его налаживать. Потому, что будущее не приходит само, оно сознательно конструируется, пусть и со многими поправками и корректировками по мере развития событий. Если этим не заниматься, придётся стать в строй подчинённых в новой реальности, которую создадут наши конкуренты, а не мы.
Как конкретно должна быть выстроена система стратегического прогнозирования, целеполагания и планирования – это предмет отдельных самостоятельных исследований и решений. Сегодня, опираясь на наш собственный богатейший опыт и практику успешных зарубежных государств, можно выделить только некоторые желательные её черты. Важно чтобы органы стратегического целеполагания структурно были выведены за рамки правительства и подчинены непосредственно Президенту России. Их состав необходимо формировать из числа руководителей и учёных РАН; ведущих конструкторов, инженеров и технологов разных отраслей народного хозяйства; представителей объединений работодателей и профсоюзов; известных в стране общественных деятелей, представляющих, прежде всего, субъекты федерации. Постоянно действующие исполнительные подразделения этих органов должны иметь право, как привлекать для исследований и проектировок российские организации на основе специально разработанных долгосрочных контрактов, так и создавать собственные нужного профиля.
Планам и госпрограммам – инструментарий выполнения
Понятно, что сформулированные в самом общем виде стратегические цели разбиваются на отдельные задачи с поэтапным их решением. Эти задачи могут меняться во времени в зависимости от конкретных обстоятельств. В этой связи, направленная на их выполнение система государственных планов должна иметь долгосрочный и среднесрочный горизонты планирования с постоянной их корректировкой по результатам годовых или двухлетних периодов.
В условиях рыночной экономики никакой государственный план не может быть директивой. Для субъектов рынка он даёт только ориентиры на общественно важные цели и индикаторы их достижения. Вот почему важнейшим условием выполнения планов является их тщательное согласование со всеми заинтересованными сторонами уже в процессе разработки. Это хорошо видно на примере Японии. В ходе переговоров с участием правительства страны японские профсоюзы, как правило, соглашались умерить социальные требования в обмен на обязательства работодателей направлять всю заработанную прибыль на развитие производств в новых отраслях, названных приоритетными в государственных планах. Да и сами частные корпорации, даже флагманы мировой экономики, часто годами терпели низкую норму прибыли на капитал в высокотехнологичных отраслях, считая для себя важным действовать в русле национальных приоритетов. Позитивный опыт согласования интересов, целей и планов по горизонтали и по вертикали был накоплен и в нашей стране в советское время. Он должен быть переосмыслен с точки зрения новых реалий и найти применение в современной практике.
Достижение стратегических целей и индикаторов планов развития страны должно осуществлять Правительство посредством долгосрочных и среднесрочных государственных программ. В последние полтора десятилетия подготовлена достаточно обширная методическая база их разработки. Но значимых результатов от исполнения утверждённых программ, в большинстве своём, нет. Этому есть несколько причин. Во-первых, госпрограмм только на федеральном уровне принято сотни. Такое большое их число означает, что нечётко определены стратегические цели и нет выделенных приоритетов в развитии страны. Соответственно, отсутствует и возможность сформулировать критерии оценки результативности госпрограмм. Всё это только подчёркивает то плачевное состояние стратегического прогнозирования и целеполагания в стране, о котором говорилось выше. Во-вторых, наметилась упрощенческая тенденция в самом подходе к формированию госпрограмм для отраслей бюджетной сферы.. По сути своей – это не программы, дающие новое качество развития той или иной отрасли, а поддержание их обычной жизнедеятельности. Такой подход не совершенствует программно-целевой метод управления, а только дискредитирует его. Но третий, самый главный недостаток действующей системы планирования, выявляется при подведении итогов исполнения госпрограмм. В подавляющем большинстве случаев та их часть, ответственность за которую возложено на государство, выполняется в значительно большей степени, чем другая, где предполагалось участие бизнеса. Это системный недостаток всех госпрограмм. Отсюда можно сделать вывод: мало определить стратегические цели развития страны и разработать государственные планы и программы как средство их достижения. Необходимо сконструировать такой хозяйственный механизм, который содержал бы в себе набор экономических, финансовых, фискальных, организационных инструментов, побуждающих, направляющих, стимулирующих и заставляющих частный бизнес и каждого человека участвовать в их выполнении для достижения общенациональных целей.
Средства для развития
Одним из ключевых элементов этого механизма должна быть система мобилизации средств и направления их в качестве инвестиций в предусмотренные госпрограммами проекты развития приоритетных отраслей и направлений. Прежде всего, встаёт вопрос, где брать деньги?
По некоторым подсчётам более 15 трлн. рублей может быть получено за счёт домонетизации экономики. Эта сумма исчисляется как разница между общей массой денег, необходимой для нормального функционирования экономики при сложившихся объёме ВВП и скорости оборота денег, и фактическим их наличием в обращении. Сейчас она составляет около 40 процентов от необходимого. Остальное теми или иными способами изъято из экономики по требованию Международного валютного фонда о привязке денежной эмиссии к золотовалютным резервам Центрального банка России. Требование это, как мы помним, является одним из условий Вашингтонского консенсуса и наша страна продолжает его покорно исполнять. От такой привязки надо отказаться, тем более в условиях санкционного режима. Лучше это сделать сейчас и направить средства на инвестиции. При этом можно использовать целый арсенал конкретных механизмов движения этих средств: прямые государственные капитальные вложения, покупка казной ценных бумаг предприятий под их проекты, предоставление им инвестиционных кредитов по базовой ставке Центробанка, государственно-частное партнёрство. Надо апробировать и такой путь, когда проектирование и строительство новых производств ведётся за счёт государства, а потом они сдаются в аренду. Это особенно может быть полезным для практического воплощения совершенно новых идей и технологий, рождённых в лабораториях учёных.