Бюджетно-налоговый потенциал в финансовом регулировании региона
Шрифт:
Н. Д. Матрусов определяет налоговый потенциал в «широком» смысле как «…совокупность финансовых ресурсов, которая может быть эффективно мобилизована через налогообложение в системе «население – хозяйство – территория», в координатах которой протекают основные процессы жизнедеятельности общества в границах региона».
В связи с этим при решении масштабных задач, связанных с совершенствованием налоговой системы и реформированием межбюджетных отношений, а также перспективами регионального развития, необходимо опираться на фискальную оценку налогового потенциала. Таким образом, в «широком» смысле, налоговый потенциал – это совокупный объём налогооблагаемых ресурсов территории.
В теории фискального подхода под налоговым потенциалом понимается максимально возможная сумма налоговых платежей на данной территории. При обращении к слагаемости налогового потенциала исходят из приоритетов фискального подхода,
Н. Д. Матрусов определяет налоговый потенциал в «узком» смысле как «…финансовые ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи в соответствии с действующей в стране системой налогообложения…». Оценку налоговой активности региональных органов власти и, в первую очередь, оценку собираемости налогов в отдельных регионах и сопоставление регионов по этому показателю, по его мнению, целесообразно базировать на исследовании налогового потенциала в «узком» смысле через максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства. Хотя смысл указанного выше концептуального подхода в данной трактовке частично сохранён, всё же имеет место сужение содержания налогового потенциала в «широком» смысле. Согласно данной точке зрения определение налогового потенциала в «широком» смысле сводится к определению налогооблагаемых ресурсов, а экономические ресурсы региона могут не облагаться в тот или иной момент ни одним из налогов. В связи с этим оба подхода к определению исследуемого понятия на определённом этапе сводятся воедино, что, на наш взгляд, является недостатком.
Сущность налогового потенциала территории также рассматривают с позиции формирования доходной части бюджета и выравнивания бюджетной обеспеченности (межбюджетный подход). Если занять позицию конечного получателя налоговых поступлений, то налоговый потенциал обернется потенциальным бюджетным доходом на душу населения, который может быть получен соответствующими органами власти за финансовый год при использовании единых для территории условий налогообложения. В этом случае налоговый потенциал, как правило, рассматривается с позиции максимально возможных налоговых платежей, которые могут поступить в распоряжение общества, при определенных институциональных условиях, сформированных для предприятий и домохозяйств. Таким образом, предлагаем его определить как потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен исходя из реализуемых межбюджетных отношений.
Один из сторонников межбюджетного подхода С. Н. Хурсевич [74]. Данная позиция строится на утверждении, что в целях усиления стимулирующей роли нормативов отчислений в бюджеты различных уровней расчёт их уровня необходимо осуществлять в привязке к величине налогового потенциала территорий, принимаемого в качестве основополагающего параметра оценки бюджетной обеспеченности различных типов территориальных образований. По содержанию налоговый потенциал территории в данном случае определяется как «…максимально достижимый объём бюджетно-налоговых поступлений, который может быть получен в рамках территории в сложившихся условиях хозяйствования».
В обобщённом виде суть данной позиции заключается в переходе от традиционных методов планирования бюджетных доходов «от достигнутого уровня» к оценке финансовых возможностей территорий и их учёте в системе распределительных отношений.
Исследователи, использующие налоговый потенциал регионов для целей межбюджетного выравнивания, указывают на необходимость определения данного понятия в соответствии с целями анализа и оценки, а также методики, используемой для самой оценки. Исходя из этого они определяют налоговый потенциал как «…способность региональных налогоплательщиков финансировать оказание государственных услуг в регионе при условии применения одинаковых для всех административно-территориальных образований правил налогообложения (налоговых ставок и состава налоговых льгот)» [22, 36, 37].
Группа исследователей, занимающихся проблемами межбюджетных отношений, определяет налоговый потенциал как «…возможные налоговые поступления, рассчитанные по налогооблагаемой базе с учётом действующих (прогнозных) ставок, установленного порядка их начисления в условиях стандартных налоговых условий и усилий» [23]. При этом они выделяют ряд методологических проблем:
Во-первых, «…с позиции формирования конструкции и понятийного аппарата бюджетно-налоговой проблематики является ли правомерным рассмотрение «потенциально возможных» и «возможных налоговых поступлений», являющихся, по сути, однородными величинами, в одном случае как ресурса, а в другом – как потенциала территорий».
Во-вторых, «…в какой мере стандартизация условий формирования и аккумуляции налогов, осуществлённая посредством элиминирования территориальных налоговых льгот и учёта уровня собираемости налогов, может быть использована в качестве корректировочного параметра оценки величины налогового потенциала конкретного территориального образования.
Суть рассматриваемых вопросов сводится приверженцами данного подхода к оценке правомерности использования однородных терминологических выражений для качественной идентификации различных категорий. При этом следует иметь в виду, что введение синонимов (например, потенциально возможные налоговые поступления) при раскрытии содержательной основы категорий и конструировании понятийного аппарата снижает определённость и логику данной конструкции. В связи с этим исследователи высказывают точку зрения, согласно которой правомерным будет предположение о необходимости разделения содержательной основы рассматриваемых категорий с выделением и уточнением их собственной сущностной нагрузки, обусловленной спецификой выражаемых ею экономических отношений. Они указывают на то, что данная специфика просматривается достаточно чётко, если категорию «потенциал» трактовать как максимально возможный результат конкретного иерархического уровня хозяйствования, который может быть обеспечен при задействовании всего комплекса имеющихся ресурсов.
В результате налоговые доходы рассматриваются и как составляющая результирующего параметра функционирования региона – валового регионального продукта. При этом в качестве ресурсов следует принимать источники формирования налогового потенциала, в числе которых могут быть обозначены величина добавленной стоимости в общей стоимости товаров и услуг, прибыль предприятий и организаций, доходы населения, объёмы подакцизных и подлежащих таможенному обложению товаров и др.
Правомерность учёта стандартизованных условий налогообложения при оценке налогового потенциала территории данная группа исследователей видит в том, что результатом данного усреднения будет расчётная величина, выравнивающая налоговые поступления до среднероссийского уровня. При этом индивидуальные возможности территории, которые должны быть выявлены при предполагаемой оценке, будут нивелированы. В результате величина налогового потенциала каждой конкретной территории будет привязана к усреднённой оценке, являющейся гипотетической величиной и только с определённой долей допущения характеризующей её собственные налоговые возможности. Однако именно данный подход к оценке налогового потенциала территорий наиболее распространен в мировой практике, и его использование производит несомненный практический эффект, так как позволяет по сравнению с действующей системой повысить объективность расчётов нормативов отчислений от налогов и величины трансфертных перераспределений.
Проведённый анализ концептуальных подходов к определению налогового потенциала регионов позволяет выделить и использовать наиболее рациональные элементы для авторского определения налогового потенциала, выработки алгоритма и методики объективной его оценки на региональном уровне. При этом, на наш взгляд, следует отметить необходимость дифференциации между реально возможной величиной налоговых поступлений, являющихся основой реализации межбюджетных отношений (существующих в реальной налоговой системе), и определением налогового потенциала как абстрактной финансовой категории, выражающей некую оптимальную сумму налоговых сборов в условиях какой-то идеальной для конкретного региона налоговой системы. Такое разделение, по нашему мнению, необходимо тогда, когда привязывание налогового потенциала региона к идеальной налоговой системе неизбежно влечет за собой диспропорции в реализации целей налогообложения.