Бюджетно-налоговый потенциал в финансовом регулировании региона
Шрифт:
Исходя из методологической субординации качественного и количественного анализа налоговый потенциал предлагаем, прежде всего, определять в качественном отношении, а потом уже обращаться к его количественной определенности. Так, в качественном аспекте налоговый потенциал представляет собой систему экономических отношений, которая сформирована следующими характеристиками:
• налоговый потенциал существует в экономическом пространстве. Его содержание состоит в возможности отчуждения части доходов (и соответственно части финансовых потоков) субъектов налоговых отношений, т. е. в возможности институционально ограничить ресурсную базу процесса воспроизводства собственности
• налоговый потенциал есть способность какой-то совокупности субъектов налоговых отношений сформировать массу (поток) налоговых платежей при условии, что правовое поле и экономическая система налогообложения заданы;
• налоговый потенциал представляет собой составную часть финансового потенциала совокупности объектов налоговых отношений, локализованных на данной хозяйственной территории. Формирование налогового потенциала переходит в процесс реализации экономического потенциала хозяйственной территории;
• мера налогового потенциала определяет ресурсы воспроизводства, экономического потенциала в целом, а значит, и меру налогового потенциала последующих периодов.
При этом, поддерживая определения налогового потенциала, предложенные различными исследователями, считаем, что его оценка должна также учитывать фактор налоговой политики как неотъемлемый элемент структуры налоговых отношений, влияющий на размер налогового потенциала.
В литературе выделяют три основных институциональных подхода к формированию налоговой политики [23, 86, 37]:
а) фискальный подход – для него характерно наращивание массы налоговых обязательств (налогового бремени). Такой подход порожден кризисом государственной власти (верхи не могут осуществлять сбор налогов, а низы не хотят платить налоги). Налоговое бремя становится непомерным. Вместе с тем реальная собираемость налогов падает, а налогоплательщики предпочитают выбирать для себя нелегитимные формы хозяйствования. Фискальный подход был характерен для начального этапа рыночных преобразований в России. Практика показала, что реализация такого подхода заводит налоговую политику в тупик. Содержание последней редуцируется до административного давления на налогоплательщиков в целях элементарного «выколачивания» налогов;
б) функционально-стабилизирующий подход – для него характерна ориентация на обеспечение текущих бюджетных потребностей и стабилизацию социальных процессов. Основными становятся потребности обороны страны, внешней и внутренней безопасности, решение наиболее острых социальных проблем и т. п. Вместе с тем государство пытается наладить «налоговое партнерство» с частным капиталом, осторожно подходит к увеличению налоговых обязательств, а в ряде случаев выражает готовность снизить налоговое бремя и учесть интересы налогоплательщиков. Функционально-стабилизирующий подход типичен для современного этапа развития России – государство и гражданское общество выходят из системного кризиса и постепенно формируют ситуацию «общественного согласия», в том числе и по проблеме налогообложения;
в) инвестиционный подход – ориентируется на потребности развития как государственного, так и частного капитала. Приоритетным считается инвестиционный процесс, а налогообложение рассматривается как фактор расширенного воспроизводства. Соответственно наполнение текущего и инвестиционного бюджетов становится результатом инвестиционного процесса и расширенного воспроизводства в целом. В итоге налоговая политика интегрируется в общую экономическую политику. Инвестиционный подход характерен для динамично развивающихся стран современного мира; в 80-х годах XX века его реализовали США, что позволило заложить основу последующего длительного подъема американской экономики. Россия делает первые шаги по реализации данного подхода к налоговой политике (постепенно стабилизируется состав налогов, происходит упрощение налогообложения, формируется поле стратегий и комплекс гибких инструментов налоговой политики и др.). Однако пока недостает главного условия эффективной реализации инвестиционного подхода – нормально работающей инвестиционной сферы. Поэтому снижение налогового бремени оборачивается не ростом инвестиций, а увеличением денежных сбережений в кредитных организациях и «домашнем резерве».
Различные подходы к осуществлению налоговой политики приводят к существенно различным оценкам налогового потенциала.
Ярким примером в данной ситуации явилось введение единого налога на вмененный доход и соответствующая корректировка налоговой политики в части субъектов малого бизнеса, что привело к масштабной переоценке налогового потенциала одной и той же территории. В итоге налоговый потенциал увеличился в основном за счет перемещения значительной части субъектов «теневых» отношений в сферу легитимных. Изменение налоговой политики в 2005 г. в части формирования единого социального налога (ЕСН), несмотря на снижение общей ставки налога, способствовало увеличению доходов в бюджет и внебюджетные фонды за счет налоговых поступлений, исчисляемых от заработной платы. По мнению ФНС, приток поступлений в казну был обеспечен не столько ростом доходов населения, сколько отказом работодателей от начисления «серых» заработных плат ввиду отсутствия экономической эффективности сокрытия доходов, а также широкой социальной пропагандой, связанной с пенсионными накоплениями и кредитованием населения.
Таким образом, налоговая политика оказывает существенное влияние на величину налогового потенциала.
На наш взгляд, под налоговым потенциалом следует понимать совокупный объем финансовых ресурсов, которые возможно мобилизовать через действующую систему налогообложения в действующем правовом поле посредством реализации избранной налоговой политики. При оценке налогового потенциала следует ввести в рассмотрение три основных институциональных ограничения:
• совокупный объем финансовых ресурсов;
• система налогообложения;
• избранная налоговая политика.
Количественная оценка налогового потенциала может быть дана как в абсолютном выражении, так и в виде индексов, характеризующих отношение налогового потенциала данного субъекта РФ к среднему по стране показателю. Так как все величины отражают потенциальные доходы, при их оценке следует учитывать параметры неиспользуемых резервов, неучтенных поступлений и потерь в результате влияния различных рискообразующих факторов.
Причем оценка налогового потенциала имеет двойственную природу. С одной стороны, она направлена на определение объема финансовых ресурсов, которые могут трансформироваться в поток налоговых платежей, а с другой, она предполагает выявление предельно допустимой налоговой нагрузки для субъектов налоговых отношений, локализованных на данной территории.
Налоговый потенциал находится в тесной взаимосвязи с другими экономическими показателями, характеризующими эффективность налоговой политики: общая налоговая нагрузка, уровень налоговой нагрузки (является качественной и количественной характеристикой) на налогоплательщиков, удельная налоговая нагрузка, уровень налогоемкости ВВП и норма налогообложения.