Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Кабашов Сергей Юрьевич

Абсолютизм не уживался с муниципальными свободами. И они были ограничены. Людовик XIV отменил выборность мэров. Деньги, правда, могли изменить положение: города имели право выкупить разрешение на избрание своих должностных лиц. Все продавалось и покупалось во французском королевстве, в т. ч. и парламентские должности. Только значение их упало, т. к. права парламентов были урезаны. Парламентскую самостоятельность ограничила и система кодексов, определивших важнейшие правовые нормы: гражданский, уголовный, морской, колониальный, торговый, ордонанс по вопросам вод и лесов. Появился и полицейский контроль над судебной деятельностью.

К концу правления Людовика XIV вся Франция управлялась тридцатью королевскими комиссарами.

Они стали постоянно действующими чиновниками и, что самое важное, превратились в администраторов, которые вмешивались во все и занимались всем.

В управлении страной все подводилось под одну мерку, но лишь настолько, насколько это было нужно для усиления власти короля, во всем же остальном в провинциальном быту царствовало унаследованное от эпохи феодального раздробления чисто хаотическое разнообразие устарелых законов и привилегий, нередко стеснявших развитие жизни страны.

Особенностью процесса бюрократизации французской монархии, как ни в какой другой европейской стране, стало распространение коммерциализации государственного управления, т. е. узаконенной торговли государственными должностями.

Фактически в течение XIV и XV вв., когда закладывались основы сословной монархии во Франции, покупка должностей была в достаточной мере распространенной. Введенная в 1604 г. «полетта» (названная по имени французского министра, предложившего за занятие должности выплачивать значительную сумму в казну короля) заложила правовое основание коммерциализации управления во Франции.

Но беспрецедентный масштаб торговли должностями стал отличительной чертой правления именно Людовика XIV. В этом отношении большое значение имела деятельность Кольбера, генерального контролера (министра финансов), которого королю рекомендовал перед своею смертью кардинал Мазарини. Никто до Кольбера не приводил коммерциализацию государственного управления в такую строгую и последовательную систему, какая господствовала при нем во Франции.

На это были свои причины. Финансовые затруднения монархии совпали с распространением в обществе спроса на почетные должности. Такой спрос исходил не от обедневших знатных дворян-землевладельцев, а от честолюбивых семейств, наживших состояние в торговле и в финансовой сфере. Занятие должности было одним из основных средств для людей из средних слоев общества в получении престижных званий и дворянского титула. Чиновник владел должностью и сопутствующими ей привилегиями почти как земельной собственностью, вследствие чего королевская власть была не в состоянии полностью подчинить себе разбухший чиновничий аппарат.

По этой же причине абсолютная монархия Людовика XIV так и не смогла создать единую бюрократическую иерархию. Последовательная рационализация административного процесса стала возможной лишь в последующую эпоху, после того, как Великая французская революция 1789 г. отменила продажу должностей и наследственные привилегии чиновников.

Как формировались принципы «профессионализации» и «отделения» государственного чиновничества от короля в «прусской модели» абсолютизма Фридриха II?

В абсолютистской системе правления XVIII в. лучшим примером может служить Пруссия под властью короля Фридриха II.

Если Людовик XIV правил государством из своего блистательного двора с помощью довольно сложной и не всегда подконтрольной королю армии чиновников, то Фридрих II находился в центре подвластной ему тщательно сконструированной системы органов власти, деятельность которой была более последовательной, методичной и эффективной, чем во времена Людовика XIV.

Фридрих II был сыном деспотичного короля Фридриха-Вильгельма I и в доме своего отца провел суровую жизненную школу. В 1730 г. кронпринц, которому тогда было 18 лет, задумал бежать за границу, но его план был раскрыт. Король-отец предал Фридриха

военному суду как дезертира и сослал его в г. Кюстрин, где он должен был в качестве простого чиновника учиться делу в одном казенном учреждении. Ознакомившись с устройством прусского административного управления, он прошел затем такую же практическую школу и в армии. Это обогатило будущего монарха знаниями и опытом. Побывав поневоле чиновником и став полковым командиром. Фридрих сумел оценить положительные стороны строгого прусского управления.

Еще будучи принцем, Фридрих вступил в переписку с Вольтером и посылал ему свои собственные сочинения. Он был не только выдающимся правителем, но и плодовитым писателем, который оставил после себя немало сочинений философского, исторического и политического содержания. Это наследие по достоинству оценили современники, давшие ему титул Фридриха Великого.

Философские и политические идеи Фридриха II были проникнуты рационализмом XVII в., философская мысль которого сводилась к утверждению: право, как и само государство, есть творение человека и, совершенствуя законы, добиваясь с помощью государственных учреждений их реализации, можно добиться процветания государства и всеобщего счастья. Существенным компонентом взглядов короля на государственное управление явилось новое «публичное право». Фридрих II считал, что государство должно действовать как точный механизм собственных законов, что придало бы его деятельности систематический и безличный характер.

Прусское законодательство, разработанное при жизни Фридриха II окончательно «деперсонализировало» процесс управления. Менялся сам характер отношений между монархом и чиновниками. Не воля монарха, а формальные правила, которые не должны нарушаться и главой государства, регулировали деятельность бюрократического аппарата. В результате прусские чиновники, считавшиеся прежде неотделимыми от короля, поскольку предполагалось, что именно он управлял государством, превращались из слуг короля в служащих государства.

У чиновников не было права собственности на должности, и они не могли претендовать на какие-либо доходы от своей работы, кроме фиксированного жалованья из государственной казны. Закон регулировал осуществление надзора за деятельностью чиновников. Все решения должны были приниматься в результате применения общих правил к точно установленным и задокументированным частным случаям. Более того, вся документация велась в письменной форме и затем сдавалась в архив.

Фридрих II формировал государство, как искусственную организационную структуру, действующую посредством чиновников, которые были взаимозаменяемы и от которых ожидалась приверженность не столько королю, сколько государственным интересам. Однако сохранялся принцип, согласно которому закон не был обязательным для принимавшей его монархической власти.

В сущности, в «прусской модели абсолютизма» государство получило превосходство над главой этого государства благодаря «отделению» государственного чиновничества от короля. В дальнейшем рост специализации в процессе управления неизбежно вел к тому, что значительная доля реальной власти по принятию политических решений переходила от короля к бюрократии.

В годы правления Фридриха II в Пруссии была проведена административная реформа, которая обозначила переход к системе управления, обладавшей многими современными чертами. Прежде всего, был упорядочен набор государственных чиновников, от которых теперь требовались специальные знания, проверявшиеся экзаменом. С учреждением королем Высшей экзаменационной комиссии в государстве начала действовать профессионализация прусской бюрократии. Требования специальной подготовки предъявлялись ко всем должностям. Для занятия высших постов необходимо было получить подготовку по камералистике (учение о бюрократическом управлении), после чего следовал период практической работы, завершавшийся экзаменом.