Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Проблема интеллектуальной и организационной переориентации внешней политики на новые отношения между США и Россией после четырех десятилетий «холодной войны» представлялась исключительно сложной. Перед американскими лидерами, вырабатывавшими новую внешнюю политику, встал вечный вопрос: в какой степени США являются традиционной великой державой, проводящей глобальную политику силового балансирования, а в какой — «городом на холме» [1] , который помогает другим развивать рыночную экономику и демократические институты? И когда творцы американской внешней политики в 90-х годах пытались сбалансировать мощь Америки и ее цели, они действовали в обстановке постоянно возрастающего американского верховенства в мировых делах, в то время как статус России как мировой державы за последнее десятилетие заметно снизился. Американские лидеры должны были также определить свои интересы в России, где официальный истеблишмент и общество в целом переживали одну из самых радикальных революций современности.
1
Авторы, видимо, имеют в виду аллегорию 3. Бжезинского (см. Бжезинский З. Выбор: мировое господство или глобальное лидерство. — М.: Междунар. отношения. — 2004. — С. 8). См. также Евангелие от Матфея. — Гл. 5, стих 14-16. — Прим. ред.
Перед
В 1945 году советские намерения многим были неясны, и система двух блоков в Европе возникла только после коммунистического переворота в Чехословакии и берлинской блокады 1948 года. Многие международные нововведения, предложенные сразу же после окончания Второй мировой войны, включая идею «четырех полицейских» Франклина Д. Рузвельта и даже Совет Безопасности ООН, в ретроспективе оказались наивно неадекватными для решения фундаментальных международных проблем, но это стало ясно только со временем [2] . Перерастание американо-советского противостояния в Европе в глобальное противоборство титанических масштабов началось лишь через пять лет после окончания Второй мировой войны, когда была развязана война в Корее.
2
Идея о том, что Соединенные Штаты, Великобритания, Китай и Советский Союз будут выполнять в послевоенном мире роль «полицейского», принадлежала Франклину Д. Рузвельту.
Однако в некоторых важных аспектах обстановка в мире в 1945 году характеризовалась меньшей степенью неопределенности, чем это было в 1991 году. Потребовалось время, чтобы американцы приняли немцев и японцев как своих партнеров и интегрировали их в структуры-безопасности Запада, но в 1945 году было ясно, что эти тоталитарные режимы потерпели полное поражение. Соединенные Штаты и их союзники нанесли Германии и Японии военное поражение, территории этих стран были оккупированы, а их лидеры преданы суду. Американский генерал Дуглас Макартур со своим штабом написал послевоенную конституцию Японии. А появление новой угрозы со стороны Москвы помогло США понять важность установления тесных отношений с бывшими противниками. Возникшая в начале 50-х годов коммунистическая угроза сделала абсолютно необходимыми преобразование Германии и Японии в демократические страны и включение их в экономическую систему Запада и структуры обеспечения безопасности.
Ситуация, сложившаяся в мире в 1991 году и в последующие годы, не давала столь же четкой картины в отношении бывшего противника США. СССР потерпел поражение в «холодной войне» потому, что коммунистическая идеология как фактор мирового развития себя исчерпала, и Советский Союз перестал существовать как страна. И все же победа, одержанная над противником в 1991 году, не была столь же полной, как это было в 1945-м. Советский Союз перестал существовать, но постсоветская Россия не потерпела военного поражения и продолжает располагать десятками тысяч ядерных боезарядов, способных уничтожить США. Соединенные Штаты не оккупировали постсоветскую Россию, поэтому процесс политических и экономических преобразований в стране был в значительно большей степени внутренним делом России, чем это имело место в случае Германии и Японии после Второй мировой войны. Президент новой, независимой России Борис Ельцин производил впечатление человека демократической, рыночной и прозападной ориентации, но отдельные фигуры в его окружении были в меньшей степени склонны вести Россию по пути внутренних преобразований и интеграции с Западом. Некоторые из его противников, в том числе располагавшие широкой поддержкой в стране, были категорически против этих перемен. В 1945 году оккупационные власти подавляли антизападные силы в Германии и Японии. Ельцин в 1991 году не мог обратиться к союзникам на Западе за помощью в подавлении своих противников. Не было у него и сил справиться с этой задачей самостоятельно. В первые годы независимости власть Ельцина была довольно хрупкой, в то время как коммунисты и националисты как в правительстве, так и вне его бросали вызов президенту и его политике. Способность России к интеграции с Западом после «холодной войны» выглядела проблематично по сравнению с вероятностью эффективной интеграции оккупированной Западной Германии; сама необходимость интеграции в 1991 году не была столь настоятельной, как в 40-х годах. Помимо всего прочего, на Востоке Россия не представляла угрозы американской безопасности. Соответственно, во внутриполитическом плане в США не было сил, которые были бы заинтересованы в проведении широких преобразований в мире после окончания «холодной войны» [3] .
3
Американцы, выступавшие за государственную поддержку реформ в Европе и «план Маршалла», были теми же самыми американцами, которые пережили Великую депрессию и в силу этого понимали роль государства в оказании экономической помощи и преобразовании экономики. В 1990 году в Америке было совсем иное отношение к государству и его роли в обеспечении развития. Относительно важности идей «нового курса» для после военных новаций вроде «плана Маршалла» см. Kopelman E. Imagining the Postwar World: A Cultural Perspective and American Internationalism after World Wars. Доклад, представленный Американской исторической ассоциации в Чикаго, январь 2000 г.
Все, кто был связан с разработкой новой большой стратегии внешней политики США после «холодной войны», были готовы согласиться с двумя исходными постулатами: во-первых, Соединенные Штаты остались единственной доминирующей глобальной военной державой, и, во-вторых, существование демократической и рыночно ориентированной России, прочно связанной с Западом, будет отвечать национальным интересам США. Но может ли американская мощь быть использована для стимулирования такого пути развития России? Способны ли Соединенные Штаты и следует ли им использовать свое могущество для поощрения рыночных преобразований, осуществляемых режимом в самой России? Если да, то насколько США стоит упреждать события, какие денежные средства нужно выделить на это предприятие, кто должен их расходовать и как? Может быть, руководителям американской внешней политики просто следует заявить, что они приветствуют желание России вступить в западное демократическое сообщество, и сосредоточить свои собственные усилия на снижении уровня ядерной угрозы и сохранении нынешних границ России? Или Соединенные Штаты должны ставить перед собой более амбициозную цель выработки некоего подобия «плана Маршалла», который помог восстановить Западную Европу после Второй мировой войны? Другими словами, насколько приоритетной должна быть задача поддержки преобразований в России и ее интегрирования с Западом по сравнению с задачей сохранения мирового баланса сил, выгодного Соединенным Штатам?
«Преобразователи режима» и «сторонники баланса сил»
После окончания «холодной войны» творцы политики и те, кто хотел повлиять на них, выдвинули две различные (и даже противоположные) стратегии американского внешнеполитического курса. В одном лагере находились сторонники преобразования режима, которые считали, что американские лидеры должны использовать всю имеющуюся в арсенале США мощь — кроме военной — для осуществления внутренних преобразований в России. Они были убеждены, что демократическая Россия больше не будет угрожать Соединенным Штатам, поскольку, как показывает история, демократии не воюют друг с другом, и утверждали, что рыночно ориентированная Россия будет заинтересована в привлечении иностранных инвестиций и в конечном счете в членстве в таких многосторонних институтах, как Всемирная торговая организация (ВТО). Если Россия сможет укрепить свои демократические и рыночные институты, то число имеющихся в ее распоряжении ядерных боезарядов не будет иметь значения.
Сторонники другого подхода, а именно баланса сил, предостерегали против миссионерского рвения, ссылаясь на то, что характер внутриполитического режима России не влияет на ее поведение на международной арене. И, кроме того, даже если тип режима и имел значение, Соединенные Штаты все равно не располагали возможностями влияния на внутренние дела России, поэтому определяющим являлся баланс сил между Соединенными Штатами и Россией. Сторонники этой концепции утверждали, что американские лидеры должны воспользоваться слабостью России и закрепить выгодное для США соотношение сил, что означало проведение наступательной линии в вопросе уничтожения ядерного арсенала России, а также обеспечение гарантий независимости новых государств, появившихся на ее границах. Приверженцы этой точки зрения считали, что Россия слишком слаба, чтобы защитить свои границы или обеспечить контроль над своим ядерным арсеналом, что в конечном счете могло создать новую угрозу Соединенным Штатам. Вместе с тем, большинство сторонников баланса сил полагали, что, чем слабее этот бывший противник, тем лучше. Некоторые даже надеялись на распад самой России.
Эти два варианта стратегического ответа на окончание «холодной войны» не являлись чем-то новым. Скорее, они отражали две глубоко укоренившиеся модели формирования американской внешней политики. Сторонники преобразований представляли традицию столь же старую, как и сами Соединенные Штаты. С момента создания США некоторые американские лидеры считали, что американская система демократического правления делала Америку уникальным государством. Многие американские политические деятели противопоставляли демократическую Америку алчным до власти европейским державам как новый моральный фактор в международных делах. Чем больше стран пойдет по пути свободы и демократии во внутриполитической жизни, тем более мирной станет международная жизнь. В XIX веке руководители американской внешней политики, придерживавшиеся такого подхода, имели ограниченные средства и ограниченные горизонты. Американские миссионерские импульсы редко выходили за пределы Западного полушария. Только после вступления США в Первую мировую войну президент Вудро Вильсон попытался применить американские моралистические принципы в глобальном масштабе. Выступая на совместном заседании палат Конгресса США в январе 1918 года, он следующим образом изложил свои 14 пунктов нового мирового порядка: «Чего мы требуем в этой войне? …для себя — ничего особенного. Мы хотим, чтобы мир стал безопасным и пригодным для жизни; в первую очередь безопасным для всех миролюбивых народов» [4] . По мнению Вильсона, лучшим способом обеспечения безопасности Америки должна была стать не защита США от внешнего мира, а фундаментальное изменение самого этого мира. В политических кругах эта традиция получила название вильсонианства {4} . И хотя Вильсон был представителем Демократической партии, его философия внешней политики выходила за партийные рамки. В период «холодной войны» одним из самых ярых поборников вильсонианства во внешней политике стал республиканский президент Рональд Рейган, который также был убежден, что смена режима [в России] будет служить интересам обеспечения национальной безопасности США. В академических кругах такой подход к теории и практике внешней политики стал известен как либерализм (название, в известной мере вводящее в заблуждение, с учетом того, как этот термин используется в американской внутриполитической жизни) {5} . [5]
4
«Четырнадцать пунктов» президента Вудро Вильсона, с которыми он выступил на совместном заседании палат Конгресса 8 января 1918 г.
5
В академических кругах, однако, теоретики-либералы уделяли главное внимание исследованию либерализирующего воздействия на внутриполитическую обстановку. Меньше внимания уделялось исследованию роли государств в осуществлении перемен в других странах, являющейся главной темой нашей книги.
Попытка Вильсона сделать мир безопасным для демократии потерпела неудачу. Контролируемый республиканцами Сенат заблокировал вступление США в Лигу наций. Появление в Европе коммунистической России, приход к власти в Германии нацистов и начало Второй мировой войны привели к появлению новой школы в американской внешней политике — сторонников «баланса сил», или «реалистов»{6}. В противоположность «наивному идеализму» Вильсона «реалисты» утверждали, что Соединенные Штаты должны уделять больше внимания оценке мощи держав и соотношению сил между ними. Внутриполитическое устройство государств — демократическое или автократическое — имело гораздо меньшее значение. Эта школа приобрела особое влияние в период «холодной войны», когда главным императивом американской внешней политики стало сдерживание советской мощи.
Во время «холодной войны» стремление способствовать изменению режимов в зарубежных странах не исчезло. Наоборот, американские политики создали целый ряд новых инструментов для проведения внешней политики, включая Агентство международного развития, Корпус мира, Союз ради прогресса, Радио «Свободная Европа», Национальный фонд за демократию, которые должны были способствовать изменению режимов в других странах. Более того, сторонники как реализма, так и либерализма (или сторонники изменения режимов и поддержания баланса сил) принимали участие в выработке и осуществлении американской внешней политики с 1945 года; просто разные администрации делали больший акцент на тот или иной подход{7}. Колебания между либеральной и реалистической тенденциями не всегда четко следовали партийной принадлежности президента. Например, республиканский президент Ричард Никсон и его главный советник по внешней политике Генри Киссинджер были классическими реалистами и приверженцами теории «баланса сил». Они фокусировались на соотношении сил как на ключевом ингредиенте системы международных отношений и проводили политику, направленную на поддержание позиций США в мире, например пошли на развитие отношений с Китаем, чтобы создать противовес растущей советской мощи{8}. В период пребывания у власти Никсон и Киссинджер не придавали особого значения вопросам внутренней политики Советского Союза или Китая. Они были готовы идти на сотрудничество с диктатурой китайского типа, если это помогало уравновесить мощь Советского Союза. Никсон однажды заявил китайскому лидеру Мао Цзэдуну: «Важна не внутриполитическая философия, которой руководствуется то или иное государство. Важно, какую оно проводит политику в отношении остального мира и в отношении нас»{9}.