Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

Макфол Майкл

В отличие от Никсона, Рональд Рейган, также республиканец, уделял больше внимания внутриполитическим режимам и проводил политику, направленную на ослабление автократических, особенно, хотя и не исключительно, коммунистических режимов^{10}. Рейган избирательно подходил к решению вопросов смены режима в тех или иных странах, беспокоясь скорее о коммунистических диктатурах в Восточной Европе, чем о капиталистических диктатурах в Африке или Латинской Америке. Тем не менее, подход Рейгана к вопросам внешней политики имеет больше общего с позицией демократов Вильсона и Трумэна, чем республиканца Никсона.

Приоритетность личностей и идей в политике США в отношении России

Вряд ли какая-либо из администраций проводила политику смены режимов столь ревностно, как администрации Вильсона и Рейгана, или же с такой энергией действовала в сфере баланса сил, как при Никсоне и Киссинджере. Большинство президентов пытались сочетать в своей деятельности оба начала. Советник президента Билла Клинтона по национальной безопасности Энтони Лэйк еще за десять лет до занятия им этого высокого поста писал: «Во внешней политике американцы постоянно разрывались между наследием твердолобого реализма и идеалистической верой в миссию Америки способствовать укреплению демократии

и свободы личности… Последнее побуждает американцев в расширительном смысле толковать свою мощь, а первое — заставляет их осознавать ограниченность этой мощи» ^{11} . Независимо от «окраски» президенты, склонные к балансированию силой, всегда будут испытывать давление исторического наследия США как лидера демократического сообщества в плане привнесения в силовую политику либеральных идей, а сторонники изменения режимов — понимать, что, когда Америка нуждается в союзниках, она всегда может закрыть глаза на попрание либеральных ценностей. На протяжении первого десятилетия после окончания «холодной войны» обе эти тенденции оказывали влияние на политику США в отношении России. И все же в различные периоды после окончания «холодной войны» два различных философских подхода оказывали влияние на внешнюю политику конкретно и дифференцированно [6] . Центральным аргументом данной книги является утверждение о том, что идеи действительно оказывают влияние на выработку внешней политики. Цели внешней политики определяют не государства, какие-то структуры или бюрократические образования, а персонажи. Конкретные люди с именами и лицами, не просто «Соединенные Штаты» или «Россия» либо «глобализация» или «международный баланс сил» определяют внешнюю политику. В ходе выработки внешней политики представления людей о природе международных отношений оказывают самое непосредственное и ощутимое влияние на тот или иной выбор участников этого процесса [7] . Политические деятели — приверженцы конкретных идей могут повернуть политику всего правительства в определенном направлении. В нашем случае это Джеймс Бейкер и его идея ядерного разоружения, Энтони Лэйк и его идеи расширения НАТО, Уильям Перри и его идея сотрудничества в деле уменьшения угрозы или Лоренс Саммерс и Дэвид Липтон с их идеей макроэкономической стабилизации. Это только некоторые, наиболее яркие примеры того, как сочетание активных политических деятелей и новых идей оказало серьезное влияние на формирование политики США в отношении России в 90-х годах. Потенциальная значимость и казуальность таких идей особенно возрастают в периоды быстрых перемен, как это имело место после окончания «холодной войны», когда старые институты, нормы и привычные способы действий были поставлены под сомнение или разрушены, а новые правила игры, определяющие внешнюю политику (как внутри стран, так и на международной арене), еще не сложились ^{12} .

6

В данной книге мы не хотим ограничиваться простым перечислением идей, а пытаемся оценить их причинную роль в процессе выработки внешней политики. Происхождение этих идей также не является предметом исследования данной работы, хотя в некоторых случаях в процессе изложения мы уделяем внимание их историческим корням.

7

В литературе часто имеет место черно-белое противопоставление «материальных интересов» и «идейных интересов». Мы отвергаем такой подход и считаем, что стремление к достижению так называемых «материальных интересов» тоже является идеей, идеологией или мировосприятием. Поскольку далеко не многим творцам американской внешней политики она приносит личное богатство (по крайней мере, пока они занимают свои посты), их стремление к так называемым «материальным интересам» также мотивируется идеей американских национальных интересов. Другими словами, реализм и идеализм (либерализм) представляют собой идеи (теории, рамки, мировосприятия, дорожные карты) о природе международной системы и, применительно к нашей задаче, месте в этом процессе Америки. Сторонники «баланса сил» и «преобразования режимов» придерживаются различной стратегии при осуществлении внешней политики и достижении национальных целей, но все они разделяют общее представление относительно целей внешней политики США в широком плане.

В конечном счете, пределы, в которых могли действовать творцы американской внешней политики, определялись соотношением сил на международной арене. Американской дипломатии приходилось принимать решения относительно поддержки процесса смены режима в России или уничтожения российского ядерного оружия именно потому, что США располагали возможностями для действий в этом направлении^{13}. Тем не менее, сам по себе баланс сил на международной арене еще не определяет внешнюю политику государств^{14}. Структурные или системные факторы, будь то баланс сил или международные институты, в наименьшей степени могут сдерживать самую могущественную страну в этой системе — Соединенные Штаты^{15}. Равно как и ни одно геостратегическое соображение, например нефть или безопасность важного союзника, не перевешивает все остальные внешнеполитические интересы. Ближе всего к этой черте — проблема распространения ядерного оружия, но даже это соображение не определяет, какой должна быть политика США в отношении России. При выработке внешнеполитического курса США в отношении России в постсоветский период творцы американской внешней политики стояли перед выбором альтернатив, и этот выбор в значительной степени определялся их представлениями о международной политике.

Нельзя сказать, чтобы внутриполитические соображения были существенным фактором, который ограничивал возможности исполнительной власти США в плане формирования политики в отношении России после 1991 года. В тот же период (как и в другие периоды) на других направлениях внешней политики важную роль в ее формировании играли корпоративные лобби, группировки в Конгрессе, этнические и другие группы специальных интересов ^{16} . Однако что касается России, то после 1991 года влияние этих групп было менее ощутимым [8] . Скорее, на формировании «русской» политики США после окончания «холодной войны» в большей степени сказывался философский подход к этой проблеме президента и его ключевых советников. Со сменой администраций менялись представления о системе международных отношений и о самой России; менялись представления об интересах национальной безопасности США, и это, естественно, оказывало влияние на выработку политики США в отношении постсоветской России.

8

В 90-х годах американские корпорации только начинали инвестировать в Россию и торговать с ней. У них была эффективная лоббистская организация U.S.-Russia Business Council, вклад которой в процесс выработки политики обсуждается в следующих главах, но эта группа не играла в данный период решающей роли в определении внешней политики США. В США также нет значительной и политически организованной русской этнической эмигрантской общины. Для оценки степени ограниченного влияния этих сил см.: Mendelson S. Domestic Politics and America's Russia Policy, a report by The Century Foundation and Stanley Foundation. — New York, and Muscatine, Iowa, October 2002.

Джордж Герберт Уокер Буш и разумный реализм

Президент Джордж Буш-старший был приверженцем теории «баланса сил». Он склонялся к реализму никсоновского типа, и это неудивительно, учитывая, что он сам и его советник по вопросам национальной безопасности Брент Скоукрофт занимали высокие посты в администрации Никсона. Когда Советский Союз начал разваливаться, Буш был больше обеспокоен сохранением глобальной стабильности, чем поддержкой свободы в Советском Союзе и России. С учетом приверженности республиканцев идеям свободного рынка и демократии первая администрация Буша подчеркивала важность сохранения западной системы мира и процветания и возможности для России найти свое место в этой системе. Последний президент эпохи «холодной войны», однако, не был склонен тратить на это существенные ресурсы.

Главным для Буша-старшего было гарантировать мирный переход от привычной для нас системы к новому мировому порядку. В то время как мир менял свои очертания, основной целью администрации Буша оставалось обеспечение бескровного характера этих преобразований. Ведущая задача в области национальной безопасности — создание условий для того, чтобы на постсоветском пространстве не возникло другой державы, которая могла бы противостоять американской гегемонии. В докладе, подготовленном под руководством министра обороны Дика Чейни, говорилось: «По существу, цель региональной оборонной стратегии заключается в том, чтобы обеспечить лидерство США в формировании неопределенного пока будущего, сохранить и расширить стратегическую устойчивость, добытую ценой таких больших усилий»^{17}.

Преобладание реализма в первой администрации Буша над вильсонианством было заметно не только по отношению к Советскому Союзу и России. Команда Буша могла говорить о своих обязательствах по сохранению целостной и свободной Европы (обращаясь, таким образом, к идеалам Вильсона), однако на Балканах администрация четко давала понять, что она не будет предпринимать каких-то шагов по предотвращению этнических чисток, поскольку у США, по выражению госсекретаря Джеймса Бейкера, «в этой драке не было своей собаки»^{18}. Югославия могла стать проблемой лишь в случае распространения конфликта и вовлечения в него других крупных держав. Поэтому администрация Буша направила небольшой американский контингент в Македонию, но только для того, чтобы не допустить распространения конфликта, а не для тушения пожара. Аналогичным образом США возглавили коалицию для изгнания Ирака из Кувейта, но не для свержения Саддама Хусейна или расчленения Ирака, а потому, что главной задачей было сохранение баланса сил в регионе^{19}.

Президент Буш сделал очень мало для поощрения смены режима в Советском Союзе. И хотя он сам и его внешнеполитическая команда приветствовали инициированные Михаилом Горбачевым внутренние перемены в СССР, они воздерживались от проведения активного курса, который мог бы ускорить этот процесс или придать ему какое-то конкретное направление. Реформы, по мнению Буша, были внутренним делом советского руководства, на что США должны были только реагировать, но не пытаться стимулировать их или придать им какую-то форму. Вообще перспективы радикальных перемен вызывали у Буша и его команды чувство нервозности. Распад в 1991 году Югославии стал наглядным примером того, что может случиться в многонациональном государстве, когда его составляющие потребуют независимости. В области внешней политики Джордж Буш стремился заручиться советской поддержкой идеи членства в НАТО объединенной Германии, а также войны в Персидском заливе. Что касается внутренней ситуации в Советском Союзе, Буш хотел прежде всего избежать возникновения гражданской войны по югославскому сценарию в стране, которая простиралась на одиннадцать часовых поясов и обладала тысячами ядерных боезарядов. Поэтому проблема независимости составлявших Советский Союз национальных республик для большинства членов внешнеполитической команды Буша не была приоритетной [9] .

9

Для некоторых членов команды Буша жестокое подавление широкого демократического движения в Китае в 1989 году явилось еще одним примером опасных последствий форсирования реформ в коммунистических странах.

Большую часть срока пребывания в Белом доме Буш и его советник по национальной безопасности Брент Скоукрофт надеялись, что Горбачев удержится у власти. В конце концов Горбачев делал США одну уступку за другой, и Буша со Скоукрофтом беспокоило, что за этим может последовать. Но на события осени 1991 года было невозможно повлиять извне, и команде, ориентированной на «холодную войну», уже в начале 1992-го пришлось перестраиваться в условиях драматического появления пятнадцати новых постсоветских и посткоммунистических государств.

После распада Советского Союза команда Буша предпринимала шаги, которые должны были способствовать интеграции России с Западом, но основной акцент все-таки делался на внешнюю политику России, а не на внутренние преобразования. В ядерной сфере это означало совместную работу с Россией и новыми независимыми государствами по консолидации советского ядерного арсенала, обеспечению единого управления и командования. В области экономики основное внимание уделялось мерам, которые позволили бы России избежать дефолта по внешним долгам, а не оказанию крупномасштабной помощи в строительстве рыночной экономики.