Демократизация
Шрифт:
Последние два из рассмотренных элементов политического консенсуса предполагают действие поведенческих норм, которые проявляются в среде политической элиты. Важно, что среди этих норм есть такие понятия, как самоограничение и взаимное уважение, равно как и понимание того, что конституция не должна включать какие-либо положения, неприемлемые для значимой политической группы или сектора испанского общества. Оба эти важных элемента были результатом того, как испанские элиты решили использовать «историческую память» об ошибках прошлого, особенно поляризацию и распад Второй республики (1931–1936 гг.), которая ввергла Испанию в обстановку гражданской войны (1936–1939 гг.), приведшей к установлению авторитарного режима. Элиты, начиная от лидеров коммунистической партии до высших духовных лиц, хорошо осознавали тот факт, что повторение прошлых сценариев поведения (отчасти характеризовавшихся озлобленностью среди партий и экстремальными формами мажоритаризма, при которых даже правительства, которые не имели большинства голосов, внедряли максималистские версии своих идеологических и политических предпочтений) может привести, по сути, к мертворожденной демократии, или даже хуже. Это осознание прошлого было отражено в двух основных характеристиках поведения элит.
Первая из этих характеристик довольно парадоксальна. Это «пакт прощения» страшных деяний обеих сторон в 1930-е годы [907] . В отличие от процессов «правды и примирения», которые, как полагают некоторые политики
907
Aguilar, 2001
Вторым проявлением этой интерпретации истории стало более очевидное и открытое самоограничение элит в выражении своих позиций и защиты своих интересов. Первым такое поведение продемонстрировали представители духовенства: на конференции епископов и священников в 1971 г. было принято решение о формальном извинении за поляризацию общества в 1930-е годы, когда церковь сыграла значимую роль; кроме того, Конгресс епископов принял важное решение отойти от активного участия в политике путем избегания любых институциональных привязок в отношении политических партий или прямого участия в переговорах по вопросу о новой конституции. На другом конце политического спектра Коммунистическая партия Испании вела себя крайне сдержанно и осмотрительно как в продавливании своих положений в текст будущей конституции, так и в риторике по поводу партийных или электоральных противоречий. Наконец, существовало общее понимание того, что ни одна из партий не должна продавливать свои максималистские запросы, но должна быть готова идти на уступки в интересах обретения общенародной поддержки в отношении нового режима. Как отмечал представитель Партии социалистов Грегорио Песес-Барба, участвовавший в работе подкомитета по разработке проекта конституции, общей целью всего процесса было «не соглашаться полностью со всем сказанным, но сделать так, чтобы в конституции не содержалось ни одного положения, которое было бы абсолютно неприемлемо для какой-либо политической группы» (цит. по: «El Socialista», 7 мая 1978 г.).
По итогам масштабного успеха «политики консенсуса» в обретении практически всеобщего одобрения новой демократии, которая была установлена конституцией 1978 г., эти же принципы были применены при рассмотрении вопросов, связанных со вторым транзитом, последовавшим за падением режима Франко, – децентрализацией государства. При том что баскский и каталонский регионы в разные периоды времени в прошлом являлись самоуправляющимися автономиями, режим Франко устранил все зачатки национальной автономии, что привело к созданию одного из наиболее жестко централизованных государств в мире. Он также жестко подавлял все проявления баскского или каталонского национализма, вплоть до запрета публичного общения на любом из языков этих двух регионов и запрета каталонского танца сардана. Это привело лишь к усилению регионально-националистских настроений и неприятию жесткого испанского национализма, который стремился воплотить режим Франко. Однако вся структура испанского государства часто также выступала в роли источника поляризации и политического конфликта (что привело к шести гражданским войнам), существовали распространенные опасения того, что возобновление дискуссии по этим вопросам в конце 1970-х годов могло привести к повторению жестоких конфликтов между центром и периферией (о чем ярко свидетельствовали политические процессы в Стране Басков). Учитывая серьезность этих вопросов, представители правительства Суареса и сам премьер-министр предпочли провести переговоры по самым насущным вопросам о предоставлении баскам и каталонцам статусов автономий путем закрытых переговоров с высокопоставленными лидерами основных баскских и каталонских националистских партий. И вновь «политика консенсуса» оказалась успешной. Созданные в ходе переговоров статуты о предоставлении автономий был приняты большинством в ходе референдума, прошедшего в обоих регионах, и несколько несбалансированный пакт «о государстве автономий» – неточный термин, который применяется для описания текущего децентрализованного государства, был воспринят как совершенно легитимный всеми испанскими партиями, от левых до правых. Даже в Стране Басков одна из двух партий, связанных с ЭТА, пришла к выводу о том, что этот способ был верным для осуществления националистических целей басков; она отказалась от насилия, полностью поддержала легитимность испанского государства и его нового конституционного порядка, и вошла в состав правящей коалиции. В итоге, как в процессе написания и принятия новой конституции, так и в ходе децентрализации испанского государства, пакты элит играли ключевую роль в создании консолидированного демократического режима в Испании.
18.4. Ключевые положения
• Начальные стадии транзита к демократии развивались вместе с изменением правительственных институтов самого авторитарного режима.
• «Соглашения элит», достигнутые в соответствии с процедурами и нормами «консенсусной политики», разрешили многие исторические конфликты и увенчались абсолютным принятием нового демократического режима практически всеми политическими силами – от крайне левых до правых.
• Только сохраняющаяся угроза единству Испании со стороны активного и иногда использующего насилие баскского меньшинства является региональным исключением из полной демократической консолидации.
Объяснение демократизации в Южной Европе
Какие уроки можно извлечь из этого обзора транзитов в Португалии, Греции и Испании? В данном разделе главы описаны основные тематические блоки, отмеченные во вступительной статье к этой книге, так же как и другие вопросы, которые рассматриваются в ныне обширной литературе по проблемам демократизации.
Международный контекст
В одном из аспектов влияние международного контекста на процессы демократизации в Португалии, Греции и Испании было прямым и значимым. В отличие от предыдущей волны демократизации (когда фашизм, коммунизм и другие недемократические формы правления не были дискредитированы), к началу 1970-х годов демократия во многом стала «единственно возможным выбором». Три авторитарных режима Южной Европы выступали в качестве странных анахронизмов по сравнению с Западной Европой. Более того, учитывая массовые миграции рабочих из стран Южной Европы в более развитые и процветающие страны в 1960-е и начале 1970-х годов, значимый сегмент населения (особенно в Португалии и Испании) оказывался под прямым воздействием этих демократических систем и комфортных и процветающих обществ, в которых они работали. Это прямое влияние подрывало эффективность антилиберальной, антидемократической пропаганды режимов Франко, Салазара/Каэтану и военной хунты. Дух демократии главенствовал в Западной Европе, и значительная часть населения этих трех стран желала быть «как другие европейцы» и, следовательно, жить при демократии. Это подсознательное стремление к переменам лежало в основе транзитов во всех трех странах и в общих чертах помогло увести общественные предпочтения от потенциально авторитарных альтернатив. Кроме того, среди образованной элиты были те, кто осознавал, что масштабные процессы европейской интеграции сулили – и во многом принесли – значимые экономические выгоды, и помимо этого факт, что ЕЭС открыто отказывался принимать в свои ряды недемократические страны, добавлял экономический стимул к переходу к демократии.
В случае с Португалией и Грецией ряд других международных факторов оказывал решающее влияние на падение бывших авторитарных режимов. В Португалии десятилетняя кровопролитная и экономически затратная война за независимость в колониях – таких как Ангола и Мозамбик – поставило в тупик режимы Салазара и Каэтану, так как они не предложили выходов из этих конфликтных ситуаций. Эти колониальные войны превратили португальскую армию в агента свержения авторитарных режимов: значительное число молодых людей уехали из страны с целью избежать военного призыва, и это серьезно подорвало базу для воинского призыва, в результате многие студенты военных колледжей были досрочно призваны в армию. Они привнесли в армию радикальные идеологии марксизма-ленинизма и в итоге составили среднее армейское звено, лидеры которого совершили переворот 25 апреля 1974 г. Аналогичным образом греческий транзит был также вызван международным контекстом – надвигающейся войной с Турцией, – что возвысило роль военного командования, которому необходимо было вновь укрепить свою власть путем ликвидации режима полковников.
Если не считать смутных настроений в поддержку демократии, которые стали результатом желания граждан быть похожими на своих западноевропейских соседей, и специфических механизмов запуска событий в мире распада авторитарных режимов в Португалии и Греции, международные акторы не играли какой-либо существенной роли во всех трех транзитах. Социал-демократический фонд им. Фридриха Эберта (Германия) оказал поддержку процессу возрождения социалистических партий Испании и Португалии, однако эта поддержка была воспринята в качестве общего стратегического «напутствия», что усиливало стремление этих партий к участию в выборной гонке, но не оказывало воздействия на сам процесс трансформации режима. В целом усилия международного сообщества по продвижению демократии не оказали значимого воздействия ни на один случай перехода, рассмотренного в этой главе. Безусловно, в случае с Грецией продолжавшееся сотрудничество режима военных с НАТО резко осуждалось в обществе, особенно левыми партиями, что в итоге привело к временному появлению антиамериканских и антиевропейских настроений и появлению курса на сближение со странами третьего мира со стороны основных партий в конце 1970-х – начале 1980-х годов.
Бизнес и экономика
Аналогичным образом процессы транзита в рассмотренных странах не испытали воздействия ни фактора влияния деловых элит, ни экономического фактора. Ни в одной из этих стран экономические элиты не играли заметной роли в процессе транзита. И в отличие от стран постсоветского пространства, переход к демократии не всегда был связан с долгосрочными трансформационными процессами в экономике.
При этом ошибочно утверждать, что экономические факторы не оказывали влияния на транзит к демократии или на консолидацию. В Португалии колоссальные экономические издержки колониальных войн усилили антирежимные настроения, которые привели к перевороту 1974 г. Экономический кризис также усилил напряженные межклассовые отношения, что в итоге привело к социально-экономической революции спустя полтора года после переворота. Однако в случае Португалии по мере завершения революционной фазы транзита партии и экономические элиты стали обращать все больше внимания на сложную задачу преодоления ненужных эффектов революции. В этом отношении конституционные запреты на преодоление «завоеваний революции» не дали возможности справедливо избранным демократическим правительствам провести структурные реформы экономики, особенно те из них, которые были связаны с отказом от неэффективных и практически полностью субсидируемых национализированных или практически принадлежавших государству отраслей промышленности. Это привело к сложной многоуровневой политической игре, в которой для достижения внутренних экономических целей были использованы международные экономические силы. В разговоре с бывшим премьер-министром Португалии в 1984 г. (в тот момент велись переговоры о вступлении в Европейское сообщество) стало очевидно, что Португалия может конкурировать с другими странами ЕС в очень ограниченном ряде отраслей (производство вина, оливкового масла, текстильная промышленность), и эти отрасли не будут участвовать в общеевропейском торговом обмене в течение нескольких лет транзита. Отвечая на вопрос о том, будут ли многие неконкурентоспособные и неэффективные предприятия отстранены от участия в едином рыночном пространстве за счет конкуренции других европейских предприятий, премьер-министр ответил: «Именно так». Иными словами, поскольку правительство не могло закрыть или приватизировать неэффективные национализированные отрасли промышленности самостоятельно, запрет ЕС на предоставление государственных субсидий таким предприятиям в сочетании с сильными мерами давления, которые сопутствовали вхождению в единый европейский рынок, могли привести именно к таким результатам.
В ситуации с переходом в Испании часто рассматриваемая в работах взаимосвязь экономических реформ и демократизации (см. гл. 8 наст. изд.) была обратной. При корпоратистском режиме Франко возник масштабный парагосударственный сектор экономики. Многие предприятия (особенно в испытывающих сложности отраслях тяжелой промышленности, таких как сталелитейная и кораблестроительная) были частично или полностью подконтрольны государственной корпоратистской холдинговой компании «Национальный институт промышленности» (Instituto Nacional de Industria). Неэффективность этих отраслей и значительная доля государственного субсидирования, выделявшаяся для поддержания их работоспособности, привели к усилению осознания необходимости масштабных экономических реформ, особенно с учетом стремления Испании включиться в процесс общеевропейской интеграции и вступить в пространство общего европейского рынка. Однако также существовало понимание того, что такие экономические реформы приведут к широким социальным волнениям, так как десятки тысяч рабочих потеряют места и огромное количество промышленных предприятий будут закрыты. Премьер-министр Адольфо Суарес сделал разумный выбор и отложил экономические реформы до окончания консолидации демократии. Он верил, что усиление межклассовой напряженности может привести к усилению нестабильности и расширению политического конфликта в отношении экономических вопросов, таким образом, подрывая транзит к демократии. Безусловно, поскольку транзит совпал с резким экономическим спадом конца 1970-х годов, его правительство предпочло увеличить субсидирование парагосударственного сектора и национализировать предприятия, которые находились на грани банкротства. К моменту прихода к власти правительства социалистов во главе с Фелипе Гонсалесом в конце 1982 г. новый демократический режим Испании уже был консолидирован и опасения в отношении политического влияния фактора роста безработицы были практически сведены на нет. Кроме того, в отличие от правительств меньшинства, которыми являлись правительства Суареса (1977–1980 гг.) и Леопольдо Кальво Сотело (1981–1982 гг.), правительство социалистов имело большинство мест в парламенте и, таким образом, не опасалось давления со стороны парламентской оппозиции в отношении своих смелых проектов реформ. В связи с этим правительство Гонсалеса в 1983 г. предложило программу «реконверсии промышленности», которая предполагала реструктурирование промышленного сектора путем закрытия неэффективных предприятий и наращивания эффективности парагосударственного сектора экономики. Как и ожидалось, это привело к значительному увеличению безработицы и росту социальной напряженности и в конечном счете возымело политические последствия, однако они имели форму раскола между социалистами и их союзником профсоюзом «Всеобщий союз трудящихся» (Uni'on General de Trabajadores), что не угрожало стабильности испанской демократии.