Демократизация
Шрифт:
Обратная легитимность
Эта институциональная преемственность имеет несколько положительных моментов в отношении успеха транзита и консолидации демократии в Испании. В общих чертах, как писал Джузеппе ди Палма [905] , переход унаследовал «обратную легитимность», и она не была оспорена партиями правого толка. Безусловно, опросы общественного мнения выявили, что респонденты, выступавшие за режим Франко – даже те, кто называл себя фалангиста, – широко поддерживали проект реформ Суареса и 93 % из них проголосовали за проведение закона о политической реформе на референдуме 1976 г. Аналогично поддержка военных (офицерский корпус армии обучался и преподавал в военных академиях и выступал против либерализации и демократии) была получена через их клятву присяге и беспрекословное подчинение королю. Роль короля оказалась очень важной в феврале 1981 г., когда практически удалась попытка переворота при взятии в заложники почти всей политической элиты в Конгрессе депутатов. Однако все военачальники, за исключением одного, подчинились приказу короля Хуана Карлоса оставаться в казармах (приказ был озвучен в серии телефонных звонков и по телевидению), и единственный неподчинившийся генерал сдался властям вскоре после провала этой попытки переворота.
905
Di Palma, 1980
Кроме преодоления сопротивления со стороны военных и крайне правых партий, эта институциональная преемственность содействовала усилению легитимности нового режима среди консервативных секторов политики. Поддержка новой конституции Мануэлем Фрага (основателем правой партии «Народный альянс») также имела большое значение. В итоге преемственность судебного корпуса и чиновников, а также процедур в рамках судебной и исполнительной власти (которые не были смещены, так как не были политизированы при Франко), означала, что этот неоднозначный процесс смены режима может проходить в относительно стабильной среде и при компетентном и эффективном исполнении правительственными институтами своих полномочий.
Однако в то время как эта «обратная легитимность» отчасти содействовала обретению поддержки режиму со стороны правых, было необходимо заручиться поддержкой ранее запрещенных партий левого фланга, Коммунистической партии Испании (КПИ; Partido Comunista de Espa~na) и Испанской социалистической рабочей партии (ИСРП; Partido Socialista Obrero Espa~nol), а также ранее подвергавшихся преследованиям басков и националистов Каталонии. «Политика консенсуса», посредством которой были достигнуты основные соглашения касательно конституции и статусов автономий басков и каталонцев, привела к соглашению элит, которое не только консолидировало демократию, но и положило конец традиционным расхождениям по вопросам монархии, отношений церкви и государства, структуры государства и других вопросов, которые привели к кровопролитной гражданской войне в 1930-е годы.
Такой стиль заключения соглашений имел ряд важных особенностей: 1) тактическая демобилизация уличных протестов и ненужных забастовок, для того чтобы избежать потенциальной поляризации и конфронтации на улицах и дать возможность элите провести успешные переговоры; 2) включение представителей всех политически значимых партий в переговоры;
3) поддержание работоспособного количества участников переговоров;
4) принятие взвешенных решений за закрытыми дверями; 5) самоограничение и взаимное уважение элит; 6) принцип «взаимного вето» [906] . Интересно отметить, что в данном случае исключение доказывает правило: первоначально представители басков не были приглашены к участию в переговорах по поводу новой конституции и не было тактической демобилизации протестов на улицах в баскском регионе; соответственно основной блок Баскской националистической партии отстранился от участия в парламентских выборах и референдуме по вопросу конституции и сохранял относительно лояльную позицию по всем вопросам, в то время как другие баскские националистические группы призывали к созданию нового конституционного порядка. Поляризация, частичная консолидация режима и политическое насилие – таковы были результаты политических действий басков.
906
Аренд Лейпхарт [Lijphart, 1977] считает ключевым элементом «объединительного» урегулирования конфликтов в разделенных обществах «взаимное вето», при котором каждое меньшинство может заблокировать то или иное предложение.
Включение всех политически значимых групп в прямые переговоры приводит к урегулированию конфликта несколькими путями. Прежде всего это позволяет сторонам отрыто придерживаться своих позиций в переговорном процессе. Исключение из обсуждения какого-либо значимого пункта может привести к принятию такого окончательного решения, которое может не соответствовать позициям абсолютного большинства по важнейшим вопросам, что, в свою очередь, увеличивает вероятность возражений со стороны недопущенных к переговорному процессу, о его проведении на справедливой основе. И напротив, непосредственное участие в прямых переговорах позволяет договаривающимся сторонам ощутить свой собственный вклад в принятие окончательного решения, в то время как исключение какой-либо стороны из переговоров может привести к восприятию процесса как нелегитимного из принципиальных соображений. Участие в этих переговорах также помогает убедить представителей различных групп в том, что компромисс был единственным способом достижения, по крайней мере, некоторых из их требований. В итоге успешный исход таких переговоров может привести к созданию благоприятных дружественных отношений между его участниками.
Новая демократическая конституция
Все эти процессы происходили во время переговоров по первому проекту конституции (с августа 1977 г. по апрель 1978 г.) в рамках временного подкомитета конституционной комиссии конгресса депутатов, в которую вошли представители правого крыла «Народного альянса», Коммунистической партии Испании, социалистов, правящего «Союза демократического центра» (СДЦ; Uni'on de Centro Democr'atico) и основная Каталонская националистическая партия. В итоге все эти группы с большим энтузиазмом поддержали конституцию и выразили и выражают до настоящего момента полную лояльность новому конституционному режиму. Более того, теплые межличностные связи, образовавшиеся в тот период, позволили преодолеть многие идеологические разногласия.
Однако ни один представитель Баскской националистической партии (БНП; Partido Nacionalista Vasco) не вошел в состав подкомитета, и в связи с этим данная партия, которая могла бы стать центристской, до настоящего момента не всегда лояльна режиму. Дальнейшее рассуждение могло бы привести нас к предположению о том, что недопущение басков к этому важнейшему обсуждению подразумевало перекрытие всех возможностей представительства басков в парламенте, а уличные протесты с их участием могли бы стать логичной альтернативой транзиту. К сожалению, это положило начало серии возобновляемых конфронтаций, приведших к поляризации населения в Стране Басков. Диалектика камней и слезоточивого газа при поддержке ЭТА на улицах с участием вооруженной полиции часто приводила к включению в борьбу ранее аполитичных и политически пассивных граждан. В продолжение серии убийств, совершенных ЭТА, обстановка среди населения накалилась, что в значительной мере ухудшило и политическую атмосферу в стране.
При том что включение всех политически значимых групп в открытые переговоры является важным фактором, количество участников переговоров не должно быть чрезмерным. Процесс принятия решений проходит более динамично, когда число участников остается рационально ограниченным, как показали многочисленные эксперименты в области социальной психологии. Большие группы тяготеют к рассредоточению в малые подгруппы, которым крайне сложно добиться единогласного принятия решения. Так, и Совет по созданию проекта конституции, состоявший из семи человек, и группа из восьми представителей партий, которые обсуждали спорные и потенциально опасные статьи конституции, принятой 22 мая 1978 г., подпадают под действие этого правила. При этом публичные слушания на пленарном заседании гораздо более многочисленного конституционного комитета конгресса практически свели на нет все с трудом достигнутые компромиссы, что привело к необходимости повторных обсуждений.
Политика консенсуса
При прочих равных условиях переговоры, ведущиеся в частном порядке, а не в порядке публичных слушаний, приводят к появлению уступок, которые важны для достижения компромисса и решения конфликта. Приватный характер переговоров позволяет оградить политиков от критики со стороны избирателей в «торговле» их интересами. Политики, которые выступают публично перед журналистами или в прямом эфире, более склонны к отстаиванию своих позиций до конца и игре на публику для обретения поддержки. Закрытые переговоры в рамках подкомитета в августе – ноябре 1977 г. привели к широкому межпартийному соглашению по основному тексту конституции. Однако частичная утечка информации о новой конституции привела к мобилизации некоторых групп интересов и политических фракций, особенно в рядах правящей партии, и, как отметил представитель социалистической партии, принимавший участие в переговорах, «начались проблемы». Правящая партия, в частности, отказалась от некоторых из своих ранее предложенных уступок левым и присоединилась к позиции более консервативного «Народного альянса» в назревавшей схватке между левыми и правыми. Возобновление закрытых переговоров в январе 1978 г. после первого года дискуссий помогло восстановить многие из положений компромиссного соглашения, но когда весной 1978 г. начались публичные дебаты в Конституционном комитете, возобновились конфликты и мажоритарное голосование двумя партиями угрожало сорвать широкие межпартийные соглашения, которые требовались для консолидации. Только восстановление консенсуса в новом раунде закрытых переговоров 22 мая и решение проводить все последующие переговоры по насущным вопросам за закрытыми дверями позволило прийти к общему принятию конституции кортесами, а в декабре 1978 г. левыми партиями (включая коммунистов) наравне с правыми (включая «Народный альянс») в ходе референдума.
Многие выступали против проведения закрытых переговоров в отношении вопросов, потенциально опасных в плане раскола общества. Некоторые критики также полагали, что основополагающие пакты являются попытками установить демократию недемократическим путем. Я категорически возражаю. До тех пор пока сохраняется правило публичной подотчетности выбранных представителей за принимаемые ими исторические решения, не имеет значения, как именно они их принимают. Значение имеет лишь сущностный результат этих решений, которые должны быть приняты всеми политически значимыми группами, и то, что режим, создаваемый в процессе принятия таких решений, будет признан всеми группами как легитимный.