Демократизация
Шрифт:
17.2. Ключевые положения
• Объективные структурные условия с приемлемой точностью объясняют около половины случаев срыва демократизации.
• Помимо объективных структурных условий следует брать в расчет политических акторов; роль главы исполнительной власти представляется особенно важной.
Что делать?
Усиление парламента и ограничение исполнительной власти
Возможно, единственный путь к снижению рисков, проистекающих из злоупотребления президентом или монархом властью, – это усиление парламента. Дискуссии о воздействии политических институтов на демократизацию в значительной мере касались относительных преимуществ президентской и парламентской систем [886] . До недавнего времени, однако, наши возможности ограничивались анализом этих двух очень общих категорий, в действительности мало говорящих о том, кто обладает властью и в какой мере. У нас не было достаточных сведений, позволяющих судить об объеме власти как парламента, так и президента. Однако недавно появилось исследование, содержащее удобную базу количественных данных [887] . Речь идет об Индексе власти парламента (Parliamentary Power Index – PPI), разработанном на основе масштабного исследования. Баллы в этом индексе колеблются от 0 (парламент не обладает властью) до 1 (вся власть находится в парламенте). При помощи PPI можно протестировать, как сила парламента влияет на вероятность срыва демократизации. Баллы по PPI имеются для всех стран, предпринявших демократизацию (стран устойчивой, неустойчивой и неудавшейся демократизации), за исключением Джибути.
886
Linz, Valenzuela, 1994; Cheibub, 2006
887
Fish, Kroenig, 2009
Корреляция между силой парламента и судьбой демократизации значительна. Чем слабее легислатура, тем выше шанс срыва демократизации. Средний балл PPI для стран неудавшейся демократизации равен 0,42, для стран неустойчивой демократизации – 0,5, для стран устойчивой демократизации – 0,62. Следует быть осторожным по поводу интерпретации силы парламента как причины успешной демократизации, так как объем принадлежащей ему власти может хотя бы отчасти формироваться под влиянием уровня политической открытости. Из десяти случаев неудавшейся демократизации, которым наша базовая модель не дает хорошего объяснения, сделанное замечание особенно актуально для Буркина-Фасо, Фиджи и Непала. Названные страны отошли от открытой политической системы (в Фиджи и Непале это происходило не единожды) еще до принятия действующих сейчас конституционных предписаний. Таким образом, мы не можем использовать PPI как переменную, объясняющую срыв демократизации.
В других же семи странах объем полномочий парламента был установлен до начала движения в сторону авторитаризма. В этих случаях правомерен вопрос о том, может ли более сильная легислатура сократить вероятность обращения демократизации вспять. Баллы PPI для семи стран, о которых идет речь, таковы: Армения – 0,56; Белоруссия – 0,25; Центрально-Африканская Республика – 0,34; Иордания – 0,22; Кувейт – 0,38; Россия – 0,44; Зимбабве – 0,31. За исключением Армении эти страны имеют низкие баллы. В целом они колеблются от средненизких (например, в России) до очень низких (например, в Иордании). Для названных стран можно оценить, каков был бы прогноз вероятности срыва демократизации, если включить PPI в наши статистические модели. Также можно оценить, какой была бы вероятность срыва демократизации, если бы объем власти парламентов в эти странах отличался от действительного.
Как показано в табл. 17.2, согласно нашей статистической модели, вероятность срыва демократизации в Армении была равна 22 %. Если же учесть PPI Армении, предсказанная вероятность возрастает до 28 %. Таким образом, добавление этой переменной лишь ненамного улучшает прогноз. Очевидно, существуют не включенные в модель факторы, которые внесли весомый вклад в остановку демократизации в Армении. То же можно сказать о Центрально-Африканской Республике: в исходной модели предсказанная вероятность срыва демократизации составляла 20 %, а в модели с PPI – 26 %. Однако, как уже было сказано, президентский волюнтаризм не был главной причиной неудачи демократизации в ЦАР. Виновниками неудачи выступили скорее повстанцы и армия, которым парламенту противостоять, как правило, гораздо труднее, чем властолюбивому президенту или монарху. Кувейт представляет собой еще один случай, когда включение в анализ PPI лишь немного поднимает предсказанную вероятность срыва демократизации (и тем самым делает прогноз более точным). В исходной модели эта вероятность равнялась 36 %, а с включением переменной силы парламента – 39 %.
В четырех оставшихся случаях улучшение предсказательной силы модели значительнее. Согласно базовой модели, вероятность срыва демократизации в Белоруссии составляла только 7 %. Это число нельзя назвать удивительным – оно явилось следствием достойного уровня жизни, экономики, не основанной на нефти и газе, едва заметного разрыва в уровне грамотности между полами. Однако при включении в модель (низкого) балла Белоруссии по PPI вероятность срыва демократизации резко возрастает до 35 %. Это число уже согласуется с тем, что мы знаем: оставшись один на один со слабым парламентом в условиях, когда новая конституция зафиксировала широкие полномочия президента, Александр Лукашенко легко игнорировал – а в конечном счете заставил замолчать – своих оппонентов и положил конец короткому эксперименту Белоруссии с открытой политической системой.
Схожая ситуация наблюдается в отношении Зимбабве, где роль Лукашенко играл Роберт Мугабе. Демократизация «должна была» произойти – вероятность ее срыва равнялась всего лишь 12 %. Однако при включении в модель PPI эта вероятность почти утраивается, достигая 35 %.
В Иордании вероятность неудачи демократизации предсказывалась исходной моделью как 30 %-я. С учетом PPI она поднимается до 52 %. В самом деле, монарх имел возможность подавлять оппонентов отчасти потому, что парламент не в силах выступить противовесом ему.
Для России вероятность срыва демократизации поднимается с 39 % в рамках исходной модели до 55 % с учетом PPI. Действительно, со времени принятия Россией постсоветской конституции в 1993 г. парламенту недоставало силы на равных конкурировать с президентом. Можно также оценить, какой была бы вероятность срыва демократизации в России при более высоком балле PPI. Если приравнять этот балл к 0,78 (таков он у Болгарии, заложившей в своей посткоммунистической конституции норму о сильной легислатуре), то вероятность неудачи демократизации в России падает до 18 %.
Из проведенного анализа следует очевидная рекомендация: странам, которые могут предпринять демократизацию, нужно планировать усиление парламента. Составители конституций, желающие максимизировать шансы демократизации на успех, должны наделить парламент широкими полномочиями. Разумеется, успех демократизации зависит не только от сильной легислатуры, а сильная легислатура еще не есть гарантия стабильности демократии. Сильный парламент Фиджи (показатель PPI равен 0,63) не предотвратил упразднения демократии военными в 2006 г.
Однако во многих случаях усиление парламента все же может способствовать большей открытости политической системы. Рассмотрим в качестве примера Иорданию и Кувейт. Их шансы на демократию часто выглядели более высокими, чем у их соседей [888] . Но на протяжении десятилетий перспективы устойчивой демократизации становились в обеих странах все более эфемерными. Однако согласно нашим подсчетам, если бы показатель Кувейта по PPI был равен 0,78 (как у Турции), вероятность срыва демократизации в этой стране упала бы с 36 до всего лишь 10 %. В Иордании при аналогичном значении PPI эта вероятность снижается с 30 до 6 %. Вполне возможно, что в этих странах монархи, которые противятся расширению полномочий парламента, являются главными врагами демократизации [889] . Население обоих государств – преимущественно мусульманское, оба они освободились от колониальной зависимости только в XX в., Иордания относительно бедна, а экономика Кувейта базируется на углеводородах, но обе эти страны все же могли преуспеть в демократизации. Вероятность ее срыва была бы гораздо меньше, если бы парламенты Иордании и Кувейта были так же сильны, как в Турции.
888
Mufti, 1999; T'etreault, 2000
889
Herb, 2002; Lucas, 2005