Эффективное правительство для нового века

Абучакра Раби

В исследовании центрального аппарата правительства «Centre of Government Study», проведенном ОЭСР в 2013 году, рассматривалась координация политики этими институтами в 27 странах. Было выявлено, что во всех странах, кроме трех, аппарат правительства отвечает за согласование повестки дня перед ее обсуждением в кабинете министров, и абсолютно во всех странах – за организацию межведомственных групп или комитетов по координации политики. В 19 странах для стимулирования координации между министерствами и ведомствами использовались финансовые рычаги и целевые показатели. Координация также затрагивала направления политики, связанные с международным сотрудничеством, включая вопросы международной помощи и развития.

Как правило, эффективные действия центрального аппарата правительства

независимо от страны имеют ряд сходных черт. В частности, существует разработанный правительством план действий, рассчитанный как минимум на несколько месяцев. Правительство принимает решения в соответствии с поставленными и обоснованными целями, на основании фактических данных и имеющегося бюджета. Министерства и ведомства проводят взаимные консультации, с тем чтобы избегать противоречивых политических решений и разрешать любые споры до заседаний правительства.

Конкретные роли центрального аппарата правительства зависят от условий той или иной страны и частично от типа системы государственного управления – например, жестко централизованной или, наоборот, децентрализованной с расширенным местным самоуправлением. Но структура аппарата в любом случае имеет большое значение. Создание в структуре подразделений, специализирующихся, скажем, на разработке стратегий и направлений деятельности, переводит вопросы стратегии на более высокий уровень.

Жизненно важной задачей является непосредственное вовлечение лидеров. Поддержка со стороны высшего руководства страны, например премьер-министра, усиливает стратегическое значение центрального аппарата, а его влияние обеспечивает равновесие между краткосрочными и долгосрочными потребностями, между деятельностью, приносящей быстрые результаты, и стратегической работой на перспективу. Лидеры также должны привлекать союзников, осознающих роль центра, для обеспечения более широкого сотрудничества с центральным аппаратом и стабильности его функционирования в течение длительного времени, без резких изменений при смене правительства.

Бен-Гера дает рекомендации по преобразованию центрального аппарата правительства с целью усиления его координирующей функции.

В частности, он отмечает необходимость поддержки реформ на самом высоком политическом уровне: например, реформа инициируется премьер-министром и проводится руководителями высшего ранга.

Реформа, вероятно, займет некоторое время – до четырех лет, предполагает Бен-Гера. Она должна начинаться с укрепления основных подразделений центрального аппарата и постепенно развиваться, включая в себя, при необходимости, изменения законодательной базы, использования человеческих ресурсов, процессов и процедур. Предлагается привлечь к процессу реформирования министерства (чтобы обеспечить с их стороны лучшую координацию) на более поздней стадии, когда реформы уже продвинутся в достаточной мере.

Инновации в политике

Становится все очевиднее, что если правительство видит своей задачей решение неотложных социальных проблем, то ему придется выйти за рамки традиционных жестких законодательных, нормативных и налоговых мер и научиться применять инновационные подходы к выработке политики, построенные на основе современных экономических и научных идей.

Стандартные методы принятия политических решений все еще действуют во многих сферах. Между тем, чтобы убедить людей изменить их поведение, образ жизни или привычки, нередко требуются комплексные меры – соединение традиционных экономических стимулов с непрямыми методами, учитывающими убеждения, ценности, взгляды людей и их культурную среду.

Так, в 2012 году в Копенгагене началась кампания под названием «Чистая любовь к Копенгагену». Объявив войну мусору на улицах города, количество которого с 2011 года увеличилась на 31 %, Копенгаген поставил целью к 2015 году стать самой чистой европейской столицей. Кампания объединила усилия и инновационные идеи организаций государственного, частного и третьего сектора.

Департамент технического и экологического управления Копенгагена привлек к работе специалиста по анализу поведения, который вместе с группой студентов провел простой

эксперимент. Сначала студенты раздавали прохожим бесплатные конфеты, а потом подсчитывали количество оберток на улицах, в мусорных баках, в переулках и в корзинах велосипедов. Затем они нарисовали зеленой краской большие следы ног, ведущие к контейнерам для мусора, снова раздали конфеты и повторили подсчет. В итоге количество брошенных на улице оберток уменьшилось на 46 %. Это произвело большое впечатление на муниципалитет, который принял решение проложить такие же зеленые «тропинки» к большинству мусорных контейнеров города [42] .

42

www.inudgeyou.com/category/posts/green-nudges/; www.copcap.com/Newslist/2012/Copenhagen%20aims%20to%20be%20the%20worlds%20

Толчок, еще толчок

Правительство Великобритании одним из первых создало ведомственное подразделение, занимающееся управленческими инновациями. Чуть позже подобные подразделения были созданы во Франции, Австралии и Японии, в то время как в ряде других стран стали реализовываться межведомственные инновационные проекты (например, MindLab в Дании) [43] . В некоторых странах соответствующие департаменты были открыты в структуре министерств, как, например, Департамент инноваций и развития при Министерстве образования США.

43

www.mind-lab.dk/en

В последние годы целый ряд международных исследований был посвящен изучению различных способов воздействия на поведение людей и тому, как привлекать их к участию в государственной политике. Например, Ричард Талер и Касс Санстейн в книге «Толчок к лучшему выбору для здоровья, богатства и благополучия» показывают, как довольно незначительные изменения выбора, осуществляемого людьми, и обстоятельств, в которых они делают выбор, могут существенно воздействовать на их поведение в целом [44] . Один из примеров – попытка заставить водителей снизить скорость с помощью белых полос на дороге, расстояние между которыми вначале одинаковое, но по мере приближения к опасному повороту становится все меньше. Такая разметка создает иллюзию ускорения, и водители инстинктивно сбрасывают скорость.

44

Thaler, Richard H. and Sunstein, Cass R., Nudge. «Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness». Yale University Press, 2008.

Общий подход к организации поведенческого вмешательства таков: сначала определяется, какой тип поведения необходимо изменить, а также характеристики целевой аудитории. Для этого государственные служащие могут использовать геодемографию – профилирование людей по месту их проживания – и социальный маркетинг, который основан на коммерческом маркетинге в социальном контексте. Затем начинается процесс планирования вмешательства с целью изменения поведения. Оно может предусматривать финансовые инструменты, например сборы и субсидии, или нефинансовые – рекламу, или сочетать оба типа. Очень полезно брать на вооружение новейшие данные научных исследований в понимании человеческой психологии.

Наконец, успех поведенческого вмешательства должен быть оценен. Например, Королевский фонд – благотворительная организация, которая помогла сформировать национальную стратегию Службы здравоохранения Великобритании, – предложил привлечь университеты к разработке показателей оценки. При оценке рекомендуется по возможности принимать во внимание как долгосрочные, так и краткосрочные результаты вмешательства и его экономическую эффективность, а для сравнения включать в исследование контрольную группу, поведение которой не подвергается воздействию.