Эффективное правительство для нового века
Шрифт:
Сканирование горизонтов может быть также направлено на поддержку конкретных проектов или вопросы государственной политики. Комиссия по консультированию отраслевых советов Нидерландов внедрила программу «Сканирование горизонтов Нидерландов», направленную на формирование приоритетов в сфере социальных исследований.
В Великобритании Центр сканирования горизонтов запустил проект Sigma Scan, являющийся частью форсайт-программы британского правительства. В рамках этого проекта было подготовлено около 250 кратких статей и обзоров по проблемам и тенденциям, которые могут оказаться актуальными для Великобритании в последующие 50 лет. Их тематика охватывает широкий диапазон вопросов государственной политики – от традиционной проблемы отношений Великобритании и ЕС до более отвлеченных тем – например, таких, как влияние трансформации нравственных ценностей на социальное поведение. Впоследствии сторонние эксперты обновили эту информацию и переработали четвертую часть документов. При каждом новом сканировании рассматривалась единственная тенденция, ей давалось четкое определение, оценивалась (ранжировалась) вероятность ее возникновения, степень воздействия и провоцируемые конфликты, а также кратко излагалось потенциальное влияние на политический курс. Центр привлек к работе в Sigma Scan сторонних исполнителей,
Проект предусматривал взаимодействие и с высшими эшелонами гражданской службы. Первыми мероприятиями Sigma Scan стали симпозиумы с участием высших чиновников, крупнейших предпринимателей и других влиятельных лиц. Изначально цель проекта состояла в том, чтобы создать централизованную государственную базу данных результатов сканирования горизонтов. Однако проект приобрел столь широкую популярность, что многие министерства занялись самостоятельным сканированием горизонтов, тем самым похоронив надежду на создание единого ресурса. Опасность этой самодеятельности кроется в том, что министерства могут случайно проигнорировать серьезные проблемы в областях, не входящих в сферу их компетенции и опыта. Даже если форсайт действительно превратится в общепринятый метод принятия политических решений, координирование форсайт-программ отдельных министерств останется отдельной задачей [13] .
13
www.sigmascan.org/Live
Сценарное планирование – еще один популярный инструмент форсайта, ориентированный на оптимизацию решений с учетом перспектив изменения внешних условий. В ходе сценарного планирования тенденции не экстраполируются, но создается альтернативное видение, допускающее резкие скачкообразные изменения, которые необходимо подвергнуть оценке. Авторы форсайта пересматривают исходные предпосылки принятия решений и, предвосхищая грядущие угрозы и возможности, закладывают основы для единой концепции будущего, которая влияет на внутриорганизационный и индивидуальный стили работы. Планируя сценарии будущего, организации и правительства могут лучше понять природу и динамику сил, которые станут определяющими для мира через пять, десять и даже двадцать лет. Построенный на групповой работе, этот метод позволяет нивелировать влияние таких распространенных недостатков, как, например, самонадеянность и узость кругозора; он стимулирует обмен информацией и выработку согласованного понимания основных тенденций.
Сценарное планирование – не точная наука и не стопроцентно надежный способ предсказать все возможные последствия. Однако оно позволяет государственным органам подвергнуть пересмотру свои гипотезы будущего и оценить пригодность тех или иных решений в предполагаемых обстоятельствах. Сценарное планирование – структурированный процесс, который хотя и осуществляется по-разному в различных организациях и властных структурах, обычно включает следующие элементы:
Анализ задачи: поиск ответа на вопрос «Какова текущая ситуация?». На этом этапе процесса рассматриваются цели и стратегии ведомства, исследуются сильные и слабые стороны, с тем чтобы стимулировать альтернативное мышление, выходящее за рамки традиционного мышления.
Анализ влияния: выявление внешних факторов, влияющих на текущие подходы и стратегии; одновременно оценивается степень воздействия различных факторов.
Прогнозирование: оценивается статус внешних факторов как в настоящий момент, так и в будущем. Задача формулируется максимально нейтрально, с тем чтобы не подталкивать участников в каком-либо конкретном направлении, а, наоборот, стимулировать альтернативные представления о будущем.
Группировка альтернатив: сравнение альтернатив, проверка их внутренней согласованности, совместимости и логики.
Интерпретация сценария: анализ, сравнение и противопоставление различных сценариев; сценариям даются названия.
Анализ последствий: рассматриваются последствия выбранных сценариев, оцениваются и измеряются риски и возможности, перепроверяются правительственные стратегии с позиции «а что если?..».
Деструктивные события: подвергаются анализу по всем возможным направлениям. Идентифицировав потенциально деструктивное событие, следует оценить его воздействие, построить соответствующий сценарий и подготовить профилактические и ответные меры.
Передача сценария: последний этап процесса – ранее идентифицированные возможности и риски используются при формировании государственной политики [14] .
Не все темы одинаково пригодны для сценарного планирования. Лучшие результаты этот метод дает в областях, требующих стратегического долгосрочного прогнозирования, в которых либо выявлена тенденция, вызывающая стратегические последствия для данной сферы, либо серьезные изменения вызываются естественной эволюцией. Примером первого варианта является воздействие новых открытий и технологий, в частности воздействие добычи сланцевого газа на энергетический сектор.
14
Von Reibnitz, U. H. Scenario Techniques. Hamburg, 1988; Szenario-Technik: Instrumente f"ur die unternehmerische und pers"onliche Erfolgsplanung. Wiesbaden, 1992.
Естественная эволюция, например старение населения западных стран, заставляет учитывать влияние этого процесса при организации системы здравоохранения.
Преобразования в действии: оценки сценариев в Нидерландах
В правительстве Нидерландов процесс прогнозирования тесно связан с оценкой угроз безопасности и основывается на детально проработанных процедурах. Риски, выявленные в процессе разработки сценария, анализируются по десяти критериям, непосредственно связанным с пятью сферами жизненно важных интересов страны, а именно [15] :
• территориальная
• безопасность личности (включая несчастные случаи, серьезные травмы, хронические заболевания и физические страдания);
• экономическая безопасность (включая издержки);
• экологическая безопасность (включая долгосрочное воздействие на природную окружающую среду);
• социальная и политическая стабильность (включая дезорганизацию повседневной жизни, нарушение демократической системы, воздействие на общество и психику людей).
Значимость риска по каждому критерию для конкретного сценария оценивается в баллах, а затем с помощью разнообразных методов данные агрегируются в единый показатель воздействия для этого сценария. Добавление в модель вероятности реализации самого сценария позволяет получить всеобъемлющую оценку риска.
Баллы зависят от специфики каждого критерия; при этом учитывается характер возможных последствий (от умеренных до катастрофических), география распространения и вероятные границы (верхние и нижние) воздействия [16] . Подобная процедура проводится при разработке стратегии действий правительства для устранения, уменьшения или смягчения ожидаемых неблагоприятных воздействий, определенных в таких сценариях.
Преобразования в действии: Сингапур – концепция форсайта и сценарное мышление
Форсайт предполагает разнообразие методов и методологических подходов. Отбираются и применяются те из них, которые отражают потребности организации и которые она может адаптировать под свои нужды.
Хорошим примером этого является Сингапур. Использовать в стране сценарии начало Министерство обороны в 1991 году. К 1993 году Кабинет министров убедился в их пользе для разработки долгосрочной стратегии развития и в 1995 году создал Отдел сценарного планирования в рамках Управления государственной службы.
Одновременно, чтобы обеспечить внедрение сценарного подхода и в других министерствах, помимо Отдела сценарного планирования, и сформировать у чиновников государственной службы установку на «готовность к изменениям, их прогнозирование и управление ими», правительство Сингапура инициировало специальную программу, получившую название PS21. В результате, благодаря распространению навыков сценарного планирования, команды по исследованию вариантов будущего были учреждены и в других правительственных структурах, включая Министерство торговли и промышленности, Министерство обороны и даже Министерство общественного развития, молодежи и спорта.
На рубеже столетий ряд событий, особенно финансовый кризис в Азии и теракты 11 сентября 2001 года в США, вызвали у чиновников определенный скептицизм в отношении пользы сценариев как инструмента политики. Однако в правительстве Сингапура не отказались от них, а постарались сделать их более эффективными.
Прежде всего, расширилась сфера компетенции Отдела сценарного планирования, который был переименован в Отдел стратегической политики и стал заниматься межведомственными проблемами, которые в ином случае не привлекли бы должного внимания. В дополнение к сценарному планированию появились инструменты, предназначенные для действий в условиях скачкообразных изменений и непредвиденных событий типа «черный лебедь», описанных в одноименной книге Нассима Николаса Талеба [17] . И, что особенно важно, была сформирована Группа оценки рисков и сканирования горизонтов при Аппарате заместителя премьер-министра.
В 2010 году правительство Сингапура создало Центр стратегического планирования будущего, с тем чтобы при поддержке Отдела стратегической политики определять основные стратегические вызовы и координировать работу по разработке вариантов будущего в рамках всего правительства. В задачу Центра также входит расширение прогностической деятельности за счет создания при каждом министерстве прогностической группы, управляемой Стратегической сетью разработки вариантов будущего в составе заместителей министров.
15
www.preventionweb.net/files/26422_guidancemethodolog ynational-safetyan.pdf
16
Там же.
17
Талеб Н. Н. Черный лебедь. Под знаком непредсказуемости. – М.: Азбука-Аттикус, 2015. – Прим. ред.
Эффективность форсайта во многом зависит от того, насколько правительство способно использовать «большие данные» и прогнозный анализ. Новейшие системы хранения данных позволяют накапливать информацию в различных форматах и во все увеличивающихся объемах. Предполагается, что с 2013 по 2020 год «цифровая вселенная» вырастет в десять раз – с 4,4 трлн до 44 трлн гигабайт. Международная консалтинговая компания International Data Corporation (IDC) предполагает, что объем хранимых данных к 2016 году вырастет до 3,77 зеттабайт [18] . Согласно IDC, сегодня только 5 % данных являются «ценными или многоцелевыми», однако эта цифра к 2020 году увеличится более чем вдвое благодаря большим данным и другим технологиям [19] .
18
www.computerworld.com/slideshow/detail/143723
19
www.emc.com/leadership/digital-universe/2014iview/executive-summary.htm
Создание данных – постоянный и повсеместный процесс. Что бы мы ни делали, будь то управление автомобилем, включение домашних приборов или использование мобильного телефона, – мы производим данные. С помощью датчиков, пронизывающих ткань нашего физического мира, и портативных устройств доступа в интернет – мы производим данные. Добавьте сюда компании, производящие и хранящие данные всех видов, фиксирующие мельчайшие детали миллиардов контактов между участниками рынка, и правительства, собирающие информацию о своих гражданах – об их здоровье, поездках, домашнем хозяйстве и финансовых делах. Такие массивы данных порождают возможности, но и создают проблемы, связанные с их организацией, хранением, поиском, анализом и отображением. Эти задачи решаются средствами больших данных.