Эффективное правительство для нового века
Шрифт:
Самыми распространенными из инструментов форсайта являются сканирование горизонтов (англ. horizon scanning или комплексный анализ внешних источников информации) и сценарное планирование. Часто оба метода используются одновременно: сканирование горизонтов позволяет выявить тенденции и источники изменений, что затем учитывается при разработке сценариев. Сценарии будущего и сканирование горизонтов – как методы стратегического форсайта – могут и по отдельности приводить к полезным результатам, но они, как правило, гораздо эффективнее при совместном использовании, поскольку обеспечивают более полный анализ потенциальных рисков, а также оценку проблем и возможностей данной страны.
Форсайт полезен и для деятельности самого правительства. Он способствует формированию общего представления о будущем и единой системы понятий для его обсуждения; обеспечивает дискуссионную площадку для обмена организационным опытом; поз воляет мобилизовать интеллектуальный потенциал внешних экспертов, обычно исключенных из процесса планирования;
Одной из привлекательных особенностей форсайта, в частности при разработке сценариев, является то, что в некоторых случаях его можно осуществить с относительно небольшими затратами. Одно из основных требований – привлечение ключевых экспертов и заинтересованных сторон, наличие квалифицированных работников для реализации форсайт-проекта и, в случае необходимости, исследовательских ресурсов.
Наличие постоянно действующего форсайт-центра способствует привлечению к его работе заинтересованных сторон и использованию его правительством для выработки политического курса. Такое подразделение задает направление исследований будущего, оповещает государственных служащих о результатах и предоставляет информацию по конкретным запросам министерств. Крайне полезно формализовать форсайт-процессы. Можно привести в пример одну из крупнейших мировых корпораций – энергетический гигант Shell. Эта компания внесла большой вклад в разработку инструментария сценарного планирования. На каждый момент времени Shell обычно имеет несколько сценариев для различных вариантов развития ситуации, и в их контексте рассматриваются достоинства и недостатки любых поступающих предложений по крупным инвестициям или стратегические инициативы.
Между тем следует учитывать, что форсайт связан с многочисленными рисками; один из них – опасность негативного влияния средств массовой информации, которые могут ошибочно интерпретировать характер процесса создания сценария или сканирования горизонтов, а также дискредитировать возможные сценарии, представленные правительством. Кроме того, поскольку государственные служащие видят окружающий мир через призму политики, они могут подойти к сценарному планированию с предубеждением, ограничивающим их мышление. При этом сами по себе сценарии не оказывают серьезного воздействия, если изначально отсутствует поддержка форсайта сверху. Поэтому при выборе темы для создания эффективного сценария одинаково важно учитывать и политическую ситуацию, и характер самой проблемы.
Преобразования в действии: форсайт в Великобритании
До недавнего времени за форсайт-программу правительства Великобритании отвечал Центр форсайта Отдела по вопросам науки, входящий в Министерство по делам бизнеса, инноваций и профессиональной подготовки. Центр форсайта и сканирования горизонтов занимался прогнозированием в двух направлениях: глубинные исследования долгосрочных – от 20 до 80 лет – перспектив и изучение отдельных потенциально важных проблем на ближайшие 10–15 лет.
В 2013 году собственную форсайт-программу инициировал и секретариат Кабинета министров Великобритании, но уже в марте 2014 года после парламентской проверки работы по форсайту в правительстве Великобритании оба подразделения были объединены в Исследовательскую группу сканирования горизонтов [8] , [9] .
Изначально британский форсайт был нацелен на изучение вопросов, связанных с разработкой материалов и технологий будущего; с кроссдисциплинарными научными исследованиями, выходящими за рамки узкой тематики; влияющих на государственную политику; ранее не изученных и находящихся вне сферы внимания других институтов; активно поддерживаемых заинтересованными сторонами. Выбираемые для форсайта проблемы отличал высокий уровень неопределенности. Например, масштабное исследование прогрессирующего ожирения было предпринято правительством именно потому, что никто не мог точно предсказать его последствия для системы здравоохранения и для общества в целом. Не меньшей неопределенностью и серьезностью последствий отличаются и другие темы исследований: мировая экологическая миграция, обеспеченность населения продовольствием и сельское хозяйство будущего, перспективы электронных торгов. На момент написания этой книги в центре внимания форсайта Великобритании числилось будущее городов и последствия старения населения.
Британский форсайт внес вклад в создание вариантов будущего на основе анализа фактических материалов, заполнив тем самым определенные пробелы в понимании текущей политики, и открыл возможности для политических решений и стратегических вмешательств, направленных на решение сложных проблем.
8
www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmsctech/703/70306.htm
9
www.gov.uk/government/groups/horizon-scanning-programme-team
Бит Хаббегер, специалист по анализу устойчивости и рисков, в исследовании перспектив развития Швейцарии
10
www.bevoelkerungsschutz.admin.ch/internet/bs/en/home/dokumente/Un-terlagen_Risiken.parsys.0001150.downloadList.69578.DownloadFile.tmp/horizonscanningingovernment.pdf
На практике сканирование горизонтов часто используется совместно со сценарным планированием при построении вариантов будущего для определения тенденций и стимулирующих факторов.
Сканирование горизонтов открывает для правительства гораздо более широкий спектр вариантов будущего. Метод помогает выявить области со значительными информационными пробелами и на этой основе сформулировать текущие исследовательские задачи; кроме того, он позволяет аналитикам обнаружить на ранней стадии те события, которые предвещают большие изменения. Примечательно, что успех сканирования горизонтов зависит от новейших технологий в меньшей степени, чем от глубины и широты вовлеченных в процесс экспертных сетей и связей. Чтобы обнаружить сигналы, чтобы собрать, систематизировать и осмыслить информацию, организациям требуется установить и поддерживать взаимодействие с широким кругом как государственных, так и независимых экспертов, работающих в самых разных областях – от экономики до социальной политики, от военной науки до информационных технологий, – как внутри страны, так и за рубежом. Наличие экспертной сети дает возможность постоянно отслеживать возникновение новых тенденций.
После сбора и анализа информации ее предоставляют другим сторонам – другим подразделениям правительства, компаниям частного сектора или широкой общественности. Для управления этим процессом требуется нечто вроде секретариата. В Сингапуре, например, такую функцию выполняет министр-координатор по вопросам национальной безопасности.
В правительстве должны существовать формальные механизмы, обеспечивающие интеграцию полученных данных в процесс выработки политических решений. Данные, полученные в результате сканирования горизонтов, нельзя игнорировать, ими нельзя пренебрегать. Опыт показывает, что это может обойтись очень дорого. Например, в 2004 году, незадолго до того, как ураган «Катрина» опустошил Новый Орлеан, Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям провело тренинг по усложненному сценарию «Ураган „Пэм“», в котором ураган четвертой степени обрушивался на некий город в США. Но похоже, что данные, полученные в этом тренинге, не были внедрены в практику работы правительства [11] .
11
www.globalresearch.ca/disaster-scenario-of-hurricane-katrina-heldin-2004
Рисунок 1. Два значения понятия «сканирование горизонтов»
Источник: Центр исследований безопасности, Федеральное управление защиты гражданского населения, Швейцария
Информация, полученная в результате сканирования горизонтов, должна быть доступна для поиска и выборки всем сотрудникам правительственных учреждений. Более того, при разработке политики или стратегии от лиц, ответственных за итоговые предложения, требуется обязательное обращение к материалам сканирования по соответствующим вопросам.
Правительства, в которых форсайт формализован, обычно отличаются наиболее развитыми возможностями сканирования горизонтов. Например, единые службы сканирования горизонтов по широкому кругу вопросов созданы в Великобритании и Сингапуре. В других, прежде всего развитых, странах сканирование горизонтов проводится отдельными органами власти и не координируется в масштабах всего правительства. Главные объекты такого сканирования – наука и техника. Так, в Австралии был создан Консультативный комитет по технологиям здравоохранения, с тем чтобы «заблаговременно информировать учреждения здравоохранения Австралии и Новой Зеландии о новых и перспективных технологиях, имеющих особое значение, с целью обмена информацией о таких технологиях и оценки их потенциального влияния на соответствующие системы здравоохранения» [12] .
12
www.health.qld.gov.au/healthpact