Экспертные сообщества и власть

Представляемая читателю книга посвящена взаимодействиям экспертов и власти. Для начала определим, что мы понимаем под экспертами и экспертизой, так как исходно само понятие эксперта означало человека, который занимается экспертизой. Сегодня ситуация изменилась. Все же, согласно словарю русского языка С.И. Ожегова, эксперт – это специалист, делающий заключение при рассмотрении какого-либо вопроса, а экспертиза – рассмотрение какого-либо вопроса экспертами для представления заключения. Последнее, в свою очередь, используется при принятии решения лицами на то уполномоченными, например судьями – в случае судебной экспертизы, консилиумом врачей – в случае экспертизы врачебной и т. д. Рассматривая управление, в том числе политическое, как процесс принятия решений в условиях неопределенности, мы может также обозначить функцию экспертов как функцию сужения разумного интервала возможных решений. При этом лица, принимающие решения (ЛПР), несут ответственность за последствия этих решений, а эксперты, как правило, нет (хотя и здесь ситуация начинает меняться).

Приведем еще два определения понятия эксперт, одно серьезное, другое – шутливое:

Эксперт (лат. expertus – опытный) в праве – лицо, обладающее специальными

Эксперт – это человек, который хотя и не знает ответов на все вопросы, тем не менее уверен, что сможет их найти при условии надлежащего финансирования [2] .

А вот что говорит об экспертизе петербургский исследователь С.Л. Братченко: «Экспертизу в самом общем виде можно определить как прояснение не имеющего очевидного ответа вопроса с опорой на мнение специалистов по этому вопросу (экспертов). Экспертные методы принято использовать в тех случаях, когда нет готовых решений и искомая информация не может быть получена с помощью инструментальных методов измерения» [3] .

Анализируя суть понятия «экспертиза», можно увидеть, что оно описывает не одно, а два явления. Так, в монографии «Сетевая экспертиза» указывается, что основными целями любой экспертизы являются: «повышение степени обоснованности принимаемых решений на основе заключений экспертов»; «контроль за соблюдением соответствия и/или установление соответствия между характеристиками объекта экспертизы и требованиями (условиями, ограничениями), предусмотренными нормативно-правовыми документами различных уровней» [4] . Согласно указанным задачам экспертизы авторы монографии выделяют экспертизу для принятия решений и нормативную экспертизу. При этом в нашей стране традиционно под «экспертизой» понимается нормативная экспертиза, т. е. сравнение с некоторой нормой; именно этот смысл отражен в большинстве толковых словарей русского языка, где речь идет о судебной, врачебной и иной подобной экспертизе.

В дальнейшем нас будут интересовать оба типа экспертизы, к которым, на наш взгляд, стоит добавить и третий тип, а именно экспертное сопровождение процесса (например, процесса реализации политико-управленческого решения или процесса избирательной кампании).

Во всех случаях эксперт находится в определенных отношениях с заказчиком экспертизы или разработки проекта решения, которым в большинстве случаев является представитель властных структур (лицо, принимающее решение или его ответственный сотрудник, ЛПР). С другой стороны, эксперт так или иначе соотносится с академическим сообществом, являясь своеобразным посредником между ним и представителями власти.

Отметим, что заказчиками для экспертов могут стать и негосударственные структуры, например бизнес-корпорации или некоммерческие организации (НКО). В том случае, если эксперт входит в состав какого-либо постоянного экспертного совета при органе власти, что позволяет ему оказывать постоянное влияние на процесс принятия политико-управленческих решений, возникает вопрос об ответственности данного совета за свои рекомендации перед обществом как таковым. Следовательно, при рассмотрении различных аспектов взаимодействия экспертов и власти необходимо учитывать также взаимодействие экспертов с академическим сообществом и гражданскими организациями, а если заказчиком экспертизы является бизнес, то и с бизнес-корпорациями.

Рассмотрение различных аспектов экспертизы и взаимодействия экспертов и власти мы начнем с анализа представлений и научных дискуссий, которые по этому поводу ведутся в зарубежной научной литературе, а затем обратимся к российским дискуссиям. Такое разделение обусловлено прежде всего тем, что для стран со стабильным демократическим режимом наиболее острыми вопросами, связанными с участием экспертов в принятии властных решений, сегодня являются уже не столько вопросы их независимости от государственных чиновников, сколько проблемы ответственности самих экспертов перед обществом, а также возможные опасности, связанные с чрезмерной властью экспертов. Для России эти проблемы, как представляется, пока не столь актуальны по сравнению с опасностью сервильности самого экспертного сообщества.

Далее в книге будут представлены результаты наших исследований практик взаимодействия экспертов и власти, прежде всего – в процессе принятия политико-управленческих решений в России как на федеральном, так и на региональном уровнях; при этом будут затронуты и проблемы нормативной экспертизы, и экспертного сопровождения политико-управленческих решений [5] .

При проведении исследования, итоги которого представлены во второй части настоящей работы, был проведен анализ информации, представленный в интернете, материалов печатных и электронных СМИ. Кроме того, в 2013–2018 гг. были проведены полуструктурированные экспертные интервью в Республиках Алтай и Татарстан, в Пермском крае, в Воронежской, Нижегородской, Новосибирской, Самарской, Саратовской, Свердловской, Смоленской и Томской областях, а также в Москве и Санкт-Петербурге – всего около шестидесяти интервью. Респондентами были представители экспертного и университетского сообществ, органов власти, а также СМИ и общественных организаций. В Республике Татарстан, в Нижегородской, Саратовской и Свердловской областях были также проведены фокус-группы, их участники также представляли четыре упомянутых выше группы респондентов. При анализе текстов расшифрованных экспертных интервью и фокус-групп использовался метод «категориальной схемы анализа содержания» [6] .

Я хотел бы выразить благодарность своим коллегам – участникам упомянутых выше проектов – А.Л. Нездюрову, Е.А. Павловой и С.А. Князевой, а также аспиранту НИУ ВШЭ – СПб М.Е. Карягину. В рамках совместного исследования с последним были получены данные, представленные в главе 9. Свою благодарность я выражаю Уполномоченным по правам человека в Пермском крае Т.И. Марголиной (2015–2017 гг.) и П.В. Микову (20172018 гг.), в Воронежской области Т.Д. Зражевской, в Свердловской области Т.Г. Мерзляковой, в Саратовской области Т.В. Журик и в г. Санкт-Петербурге А.В. Шишлову, а также нашим региональным партнерам – А.Г. Большакову (Казань), И.И. Брянцеву (Саратов), С.С. Воеводиной (Смоленск), С.И. Глушковой (Екатеринбург), А.В. Дахину (Нижний Новгород), Н.А. Звягиной (Воронеж) и С. Трутневу (Пермь), за содействие в организации экспертных интервью, фокус-групп и других вопросов, связанных с работой в этих регионах. Выражаю также признательность студентам бакалаврской образовательной программы «Политология и мировая политика» НИУ ВШЭ-СПб Е.С. Дроновой, В. Здоровиловой, М.А. Кирилловой, А. Милославской, А.М. Озеровой, К.А. Талиповой, А. Хорошавиной и Е.И. Шениной за помощь в расшифровке экспертных интервью и материалов фокус групп.

Мои заключительные слова благодарности – моим коллегам – политологам и социологам, О.В. Гаман-Голутвиной, О.Ю. Малиновой, Л.И. Никовской, О.В. Поповой, В.Л. Римскому, А.Н. Рынкову, Л.В. Сморгунову, В.Н. Якимцу, всем моим коллегам по департаменту прикладной политологии НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург, в творческих обсуждениях с которыми рождались многие идеи и замыслы этой книги.

Остается выразить надежду, что эта книга окажется полезной всем тем ученым, студентам и практикам, желающим разобраться, почему так сложно идет развитие конструктивного влияния экспертного сообщества на принятие властных решений в современной России и что можно было бы сделать для содействия этому процессу.

Проблема вклада научного знания в процесс подготовки политико-управленческих решений (а именно такой перевод мы будем использовать далее для термина «policy decision») привлекала внимание исследователей по крайней мере с середины XX века. И уже в это время возникла тема политической субъектности экспертного сообщества как участника политики-policy [7] . В 1974 г. вышла в свет книга Хьюга Хекло (Hugh Heclo), который одним из первых сформулировал предположение, что изменения в политических практиках и в реализации конкретных политик происходят не только и не столько в процессе разрешения конфликтов между различными группами, сколько в процессе приобретения и использования новых знаний. В своей работе он сформулировал это так: «Традиция учит, что политика – это про конфликты и власть. Это зашоренный взгляд на политику, и особенно сбивающий с толку, когда его применяют к социальной политике. Политика находит свои ресурсы не только во власти, но и в неизвестности – люди коллективно сомневаются, что им надо делать… Выработка политики – это форма коллективного решения головоломок по поручению общества» [8] . Работа Х. Хекло дала начало целой серии исследований и возникновению концепций становления новых политических практик, получивших общее название концепции «обучаемых политик» (policy learning) [9] , которые были рассмотрены нами ранее [10] . Сравнительный анализ различных вариантов этой концепции представлен в работе Claire A. Dunlop and Claudio M. Radaelli [11] .