Экспертные сообщества и власть
Шрифт:
Предполагается, что организации действия с большей вероятностью используют знания инструментально, организуя исследования, чтобы повысить качество результатов своей деятельности. Это имеет место, когда организация осознает, что существует недостаток знаний, который препятствует достижению ее цели. В свою очередь, политическая организация более вероятно будет использовать знания, чтобы повысить свою легитимность. Если в окружении имеется набор акторов – носителей экспертного знания, они будут использованы, чтобы продемонстрировать уважение к научному знанию.
Использовать же экспертное знание в подкрепляющих целях могут, по мнению Кристины Босуэлл, как организации действия, так и политические организации, в зависимости от сочетания двух факторов. Первый – это уровень публичных дискуссий вокруг конкретной политики (policy). Организации, встречающие оппозицию своим конкретным решениям, могут счесть разумным потратить дополнительные ресурсы, чтобы обеспечить доверие этим решениям. Второй фактор – соотношение между двумя конкурентными требованиями: технократическим и демократическим. Технократическое требование соответствует ситуации, когда научные свидетельства и анализ принимаются как легитимные основания для окончательного выбора. Напротив, демократическое требование превалирует в областях политики (policy), в которых
Естественно, что использование одной из предложенных трех Кристиной Босуэлл функций экспертного знания зависит и от уровня сложности проблемы, которую предстоит решать. В таблице ниже представлены условия использования обсуждаемых функций экспертного знания.
Таблица 1
Условия использования функций экспертного знания
В своей работе Кристина Босуэлл также сформулировала три индикатора, наличие или отсутствие которых позволяет нам судить о вероятности использования той или иной функции экспертного знания. Это, во-первых, реальная потребность организации в самих результатах исследований; во-вторых, наличие механизмов доведения этих результатов до лиц, принимающих решения (ЛПР); в-третьих, уровень публичности использования полученных знаний. В таблице 2 приведены эти индикаторы для всех трех обсуждаемых случаев.
работ набор этих трех функций используется для анализа деятельности как правительственных, так и независимых комиссий, созданных в Великобритании для анализа политики в области миграции. В этом случае, однако, вместо термина «инструментальная функция» используется термин «функция решения проблемы» [26] .
Таблица 2
Индикаторы реализации функций экспертного знания
26
Hunter A., Boswell C. Comparing the Political Functions of Independent Commissions: the Case of UK Migrant Integration Policy // Journal of Comparative Policy Analysis, 2015. Vol. 17. № 1. Р. 10–25.
1.4. Модели экспертного участия и категории «агентов знаний»
Несколько иной подход к анализу взаимодействия экспертного сообщества и власти мы находим в работах профессора Шейлы Джасанофф, автора классических исследований о роли экспертного знания в процессе принятия политико-управленческих решений [27] .
Отметим, что она имеет большой опыт работы в различных правительственных экспертных комиссий Великобритании.
Шейла Джасанофф подчеркивает, что сегодня уже невозможно рассматривать науку как некий институт, существующий отдельно от других общественных институтов: «Главная задача в исследованиях науки и технологий заключается в том, чтобы раскрыть текучесть границ между социальным, материальным и природным мирами, показывая, что многое из того, что мы знаем из данных науки или использования технологий создано и дано нам строго через социально приемлемые системы риторики и практики. Наука, в частности, возникает из этого анализа не как независимый, саморегулируемый производитель истины о природном мире, а как динамический социальный институт, полностью включенный в другие механизмы создания социального и эпистемологического порядка в современных обществах» [28] .
27
Jasanoff Sh. The Fifth Branch: science Advisers as policymakers. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1990; idem. States of Knowledge: The Coproduction of Science and Social Order. London, UK: Routledge, 2004; idem. Designs of Nature, 2005.
28
Idem. Science at the bar: law, science, and technology in America. Cambridge, Massachusetts, and London, England, 1997. P. XV.
Шейла Джасанофф, в отличие от Кристины Босуэлл, рассматривает только инструментальную функцию использования экспертного знания, но обращает наше внимание на устаревшую, по ее мнению, традиционную модель взаимодействия экспертов и власти, которую она называет линейно-автономной моделью. В рамках такой модели подразумевается, что научные факты устанавливаются отдельно от задач политики (имеется в виду, конечно, политика-policy) и перед привлечением этих фактов для решений проблем политики-policy. В итоге подразумевается, что политико-управленческие решения созревают по мере перехода от научно установленных фактов к ценностям. Ученым дается право обосновывать качество и цельность их открытий и результатов по своим собственным правилам до того, как суждение политиков вступает в игру. Отступление от этого идеала угрожает превратить науку в инструмент политики. В случае потери автономии наука, как считается в рамках такой модели, не сможет обеспечить объективную информацию о функционировании природы или общества [29] .
29
Jasanoff Sh. Quality control and peer review in advisory science // The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance / еd. by J. Lentsch and P. Weingart. Cambridge, 2011. P. 19–35.
Еще одна и, возможно, более важная причина сущностного ограничения применимости линейно-автономной модели – это ее принципиально абстрактный характер, который не учитывает существования так называемых пограничных структур (boundary structure), которые возникают на границах соединяющих систему научного знания и систему власти – в данном случае систему администрирования, управления различными политиками (policy) в данной местности, стране или регионе. Понятие (и даже теория) таких пограничных структур была предложена для границы наука-власть в 1999–2000 гг. Давидом Гастоном [30] , и развита затем в работах ряда авторов [31] (подробнее о пограничных структурах см. раздел 3.6. нашей книги [32] ). Отметим здесь, что в том же 1999 г., то есть одновременно со статьей Дэвида Гастона, в которой предлагалась концепция пограничных структур, появилась и наша статья, в которой обосновывалась важная роль институтов-медиаторов в развитии демократического политического режима в посткоммунистических странах, при этом, кроме процессов взаимодействия между властью и наукой были проанализированы и их отношения со структурами гражданского общества [33] . Такие пограничные структуры или, в нашей терминологии, структуры-медиаторы, владеют языками каждой из взаимодействующих сторон и способны эффективно подготовить проект решения с учетом первоначальных рекомендаций экспертов, их реплик на замечания и предложения представителей власти.
30
Guston D.H. Stabilizing the boundary between U.S. politics and science: The role of the Office of Technology Transfer as a boundary organization. Social Studies of Science. 1999. Vol. 29. № 1. Р. 87–112; Guston D.H. Boundary Organizations in Environmental Policy and Science: An Introduction // Science, Technology, & Human Values Vol. 26. № 4. Special Issue: Boundary Organizations in Environmental Policy and Science. Autumn, 2001. P. 399–408.
31
Hellstr"om T., Jacob M. Boundary organizations in science: From discourse to construction. Science and Public Policy. 2003. Vol. 30. № 4. Р. 235–238; Medvetz Т. Murky Power: «Think Tanks» as Boundary Organizations // Rethinking Power in Organizations, Institutions, and Markets Research in the Sociology of Organizations. 2012. Vol. 34. Р. 113–133; Parker J., Crona В. On being all things to all people: Boundary organizations and the contemporary research university // Social Studies of Science April 2012. Vol. 42. № 2. 262289; Hoppe R., Wesselink A., Cairns R. Lost in the problem: the role of boundary organisations in the governance of climate change // Wiley Interdisciplinary Reviews: Climate Change, July/August 2013. Vol. 4. № 4. P. 283–300.
32
Сунгуров А.Ю. Как возникают политические инновации: «фабрики мысли» и другие институты-медиаторы. М., 2015.
33
Он же. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России // Полис. 1999. № 6. С. 34–48.
Кроме того, важно учитывать, что в современных органах власти, в администрациях различного уровня сегодня работают достаточно образованные люди, и некоторые из них имеют опыт серьезной научной деятельности. Соответственно, они и сами могут оценить качество предлагаемых экспертами рекомендаций, а также, сами при необходимости, провести исследование. Чего им действительно, как правило, не хватает, так это времени, основное количество которого уходит на повседневную, рутинную работу. В то же время, если учитывать представления Пола Сабатье и его соавторов о роли Коалиций общественных интересов в подготовке и реализации инноваций в области публичного администрирования [34] , становится еще яснее ограниченность линейно-автономной модели взаимодействия науки и власти.
34
Сабатье П., Дженкинкс-Смит Х. Концепция лобби-коалиций: оценка // Публичная политика: от теории к практике / сост. и научн. ред. Н.Ю. Данилова, О.Ю. Гурова, Н.Г. Жидкова. СПб., 2008. С. 94–154.
Вместо последней Шейла Джасанофф предлагает новую модель, которую она назвала моделью virtuous reason (возможный перевод – «модель добродетельных оснований»). В рамках этой модели наука не отделяется полностью от политических обсуждений, скорее рассматривается ситуация, как интеграция науки и политики поможет оптимальному достижению желаемой публичной цели. Задача не в том, чтобы лучше инструментализировать науку, но как согласовать ее практики с широким набором социальных ценностей, особенно с учетом угрозы неизвестности и невежественности. При этом, отмечает Шейла Джасанофф, любые реформаторские усилия должны подразумевать признание того факта, что процесс оценки справедливости применения научных рекомендаций для улучшения той или иной политики (policy) жизненно связан с институциональной историей и культурой, что делает любые панацеи как неосуществимыми, так и нежелательными [35] .
35
Jasanoff 2011. P. 21.
Важным аспектом анализа взаимодействия носителей экспертного знания с политическими руководителями, принимающими политико-управленческие решения, является специфика конкретных функциональных позиций, которые могут занимать эти носители в реальном процессе подготовки и принятия таких решений. Еще один известный исследователь процессов влияния экспертного знания на политико-управленческие решения, уделявшая ранее основное внимание таким организационным формам этого влияния, как фабрики мысли [36] , профессор Диана Стоун выделяет следующие три основные категории «агентов знания» – участников процесса влияния научного сообщества на принятие политических решений.
36
Stone D. Capturing the Political Imagination, Think Tanks and the Policy Process, London: Frank Cass, 1996; Stone D., Denham А., Garnett М. (eds.). Think Tanks Across Nations. A Comparative Approach, Manchester: Manchester University Press, 1998; Stone D., Denham А. (eds.). Think Tank Traditions: Policy Analysis Across Nations; Policy Research and the Politics of Ideas, Manchester: Manchester University Press, 2004; Stone D., Maxwell S. (eds). Global Knowledge Networks and International Development. London: Routledge, 2005.