Экспертные сообщества и власть
Шрифт:
1. «In-house» researchers – занимающиеся научными исследованиями сотрудники органов государственной власти или международных организаций. Например, сотрудники органов статистики; главный медицинский чиновник; парламентские исследователи. Они могут также находиться вне центра исполнительной власти, работать в автономных структурах, например таких, как Австралийское научное содружество (Australia’s Commonwealth Scientific) или Исследовательская организация промышленности (Industrial Research Organisation, CSIRO). Различные международные организации, как, например, Международный валютный фонд, Институт Всемирного банка, также имеют в своем штате экономистов. При этом из их нахождения внутри подобных структур вовсе не следует, что они имеют серьезное влияние на принятие политико-управленческих решений. Подобно другим секторам публичной власти эти исследователи связаны бюджетными ограничениями, бюрократической политикой и преференциями политических лидеров к той или иной политике-policy.
2. Политические советники, назначенные политическими лидерами, скорее всего должны будут соответствовать политическим и идеологическим предпочтениям своих патронов. Иногда до своего назначения в правительство такие советники имеют опыт научной или университетской карьеры. Если советники пользуются доверием политических лидеров и достаточно близки с ними, они могут иметь значительное влияние на направления конкретных политик-policy.
3. Некоторые университетские преподаватели
37
Stone D. Agents of Knowledge.The Oxford Handbook of Governance / ed. by D. Levi-Faur. Oxford, 2012. P. 341–342.
Легко увидеть, что все три категории «агентов знания» легко могут стать членами Коалиций общественных интересов, сформулированных Полом Сабатье и Хэнксом Дженкинс-Смитом [38] , при этом в рамках текущего политического процесса вполне возможен их переход из одной категории в другую.
1.5. Экспертное знание и делиберативная демократия
В заключение остановимся подробнее на проблеме взаимодействия экспертного сообщества с гражданскими организациями и шире – с обществом как таковым. Выше мы уже отмечали, что критическое отношение к собственно научному сообществу как корпорации с частными интересами, имеющей при этом претензии на обладание единственно правильным знанием, как следует поступать, сегодня довольно широко распространено в странах Западной Европы и Северной Америки, и это обстоятельство следует принимать во внимание. В наибольшей степени подобную настороженность вызывает участие экспертов в принятии решений в рамках Европейского Союза. Действительно, оторванность процесса принятия решений на уровне ЕС от уже привычных национальных систем общественного и гражданского контроля, а также активное участие в подготовке этих решений различных экспертных комитетов, созданных при различных агентствах Евросоюза (что приводит, в частности, к появлению такого направления исследований, как «комитология») вызывает беспокойство у многих гражданских активистов. Еще в конце прошлого века было показано, что Европейский Союз – это преимущественно регуляторная и технократическая организация, и что его гражданские службы обеспечивают себе легитимность участием в экспертной деятельности [39] . Сегодня такой легитимности уже недостаточно. Выходом из этой ситуации, по мнению специалистов, становится привлечение в состав этих «консультативных комитетов», наряду с экспертами от научного сообщества, представителей гражданских организаций, представляющих общие интересы ряда социальных групп, или, например, экологи, отстаивающие права будущих поколений на хорошую окружающую среду, а также лоббистов частных интересов [40] .
38
Сабатье П., Дженкинc-Смит Х. Концепция лобби-коалиций: оценка // Публичная политика: от теории к практике. СПб., 2008. С. 94–154.
39
Feldman M.S., March J.G. Information in Organizations as Signal and Symbol // Administrative Science Quarterly. 1981. Vol. 26. № 171–186; March J.G. Decisions and Organizations. Oxford, 1988.
40
Podger G. Quality control and the link between science and regulation from a national and EU administrator’s perspective // The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance / ed. by J. Lentsch and P. Weingart. Cambridge, 2011. P. 229–237; Radaelli C.M. The public policy of the European Union: whither politics of expertise? // Journal of European Public Policy. Vol. 6. № 5. December 1999. Р. 757–774.
Аналогичные проблемы связаны и с деятельностью правительственных консультативных комитетов (government advisory committees), характерны для современных США [41] . Подобные советы, как показано в статье Марка Б. Брауна [42] , широко распространены в США. Так, на 2007-й год на федеральном уровне там действовали 917 таких советов, куда входили около семидесяти тысяч человек. Среди задач таких советов: готовить рекомендации для соответствующих структур правительства в области политики-policy, рецензировать заявки на гранты, выявлять проблемы «завтрашнего дня», модерировать публичные обсуждения и иное. Главной целью их деятельности является улучшение эпистемного качества решений правительственных структур. Состав и деятельность подобных советов определяются соответствующими федеральными законами, а также судебными решениями, инициаторы которых оспаривают легитимность их состава или конкретных рекомендаций.
41
Отметим здесь, что перевод слова advisory как консультативный несколько неточен. Действительно, более точный перевод был бы «тельный», так как advise означает совет, а advisor – советник. Но по-русски такой термин звучит плохо, и все используют для перевода консультативный. Различие же в том, что консультант консультирует, лишь когда его спросят, а советник может давать советы и по собственной инициативе.
42
Brown M.B. The Politics of Representation on Government Advisory Committees // Political Research Quarterly Vol. 61. № 4. Dec., 2008. P. 547–560.
Как отмечает Марк Б. Браун, среди исследователей существует три различных мнения относительно того, что именно эти консультативные комитеты могут представлять в принципе: частные интересы отдельных групп интересов (либеральная позиция); так называемые абстрактные интересы, или интересы, разделяемые большинством или многими гражданами (например, защита окружающей среды, экономический рост, сохранение рабочих мест и т. д.). Такой точки зрения придерживаются теоретики демократии. В соответствии с третьим подходом, эти комитеты должны представлять социальные или профессиональные перспективы развития. Такие перспективы могут вытекать из некоторого общего разделяемого социального опыта, например опыта безработицы, расовой дискриминации или беременности; либо из интеллектуальной общности или профессионального образования (например, в области микробиологии, антропологии и т. д.). В различное время законодатели уделяли больше или меньшее внимания каждой из этих категорий членов консультативных советов, но практика показала, что в ходе обсуждений любых вопросов на заседаниях имеет место делиберативный процесс: участники начинают понимать точку зрения друг друга, и постепенно приходят к общему решению. Это не означает, что не включается модель голосования – такое имеет место из-за временных ограничений, но в целом подобные обсуждения полезны для выработки взвешенных проектов решений. Таким образом, процедура делиберативных обсуждений мнений экспертов, а также представителей частных групп интересов и групп защиты общественных интересов (advocacy groups) принципиально отлична от традиционных общественных слушаний, в рамках которых эксперты излагают свои, обычно различающиеся, позиции по обсуждаемому вопросу, мало рассчитывая на то, что участники слушаний изменят свою точку зрения.
Более ранние исследования деятельности таких консультативных экспертных советов в США, проведенные Шейлой Джасанофф, показали, что предметом их деятельности становится так называемая «лиси-релевантная» наука (которую также называют «регуляторной» наукой). Например, когда надо оценить научные данные по оценке рисков, то эта оценка, выполняемая подобными консультативными советами, кардинально отличается от принятых в науке анонимных отзывов экспертов. Эта «регуляторная наука» (возможно, правильнее было бы говорить о «прикладных научных исследованиях». – А. С.) оценивается гораздо чаще междисциплинарными консультативными комитетами, чем индивидуально отобранными специалистами, действующими по методу per review. Задача таких комитетов не только оценить методы, с помощью которых изучаемые риски выявлялись и исследовались, но также и подтвердить реалистичность интерпретации агентством полученных результатов. Соответственно, регуляторная наука стоит перед необходимостью выработки стандартов для решения проблем, которые касаются и науки, и общества, например «максимальная толерантная доза» в биопробах или «наилучшая доступная технология» во многих экологических программах. При определении таких стандартов консультативные советы должны иметь дело с сущностями, которые одновременно и технические и социальные, научные и нормативные, регуляторные и метафизические. Иначе говоря, пишет Шейла Джасанофф, доверие к выводам регулятивной науки основывается на показателях, которые ближе к показателям доверия в демократических процедурах, чем к традиционным показателям научной достоверности [43] .
43
Jasanoff Sh. Technologies of Humility: Citizen Participation in Governing Science // Minerva. 2003. 41. Р. 233.
Мы рассмотрели, конечно, далеко не все аспекты деятельности экспертно-консультативных советов, которые часто занимают достаточно самостоятельную позицию, сами определяя повестку дня своей деятельности, включая и подготовку аналитических докладов по актуальным темам, относящимся к компетенции таких советов.
Глава 2
Эксперты и власть: российские дискуссии
2.1. Экспертиза в области управления и прогнозирования
Проблема экспертизы в советское время обсуждалась в основном в работах, посвященных управлению и прогнозированию. Сама возможность прогнозировать будущее если не всей страны, то ее отдельных отраслей появилась уже в послесталинское время, когда политический режим стал относительно более мягким. Ранее, начиная с тридцатых готов, это тема входила исключительно в компетенции партийных органов. Уважение же к научному знанию, традиционно существовавшему в нашей стране, было подорвано кампаниями репрессий против «ученых-вредителей», «врачей-вредителей» и т. д. [44] Так, например, уже в 1974 г. в Киеве вышла в свет коллективная монография (Г.М. Добров с соавторами), посвященная именно экспертным оценкам в научно-техническом прогнозировании [45] . Годом ранее в Москве начал свою работу постоянно действующий семинар по экспертным оценкам и анализу данных, его бессменным руководителем был профессор Б.Г. Литвак, автор целого ряда монографий, посвященных экспертизе и экспертным оценкам [46] . По-видимому, Б.Г. Литвак может считаться наиболее известным российским специалистом в области анализа деятельности экспертов и экспертных оценок в управлении. Об этом свидетельствует и его избрание председателем консультативно-методического совета Экспертной лиги, и его членство в Экспертом совете при Правительстве РФ в первой половине нулевых годов.
44
См., например: Ашини Ф.Д., Алпатов В.М. «Дело славистов», 30-е годы. М., 1994; Шноль С.Э. Герои, злодеи, конформисты отечественной науки. М., 2018.
45
Добров Г.М., Ершов Ю.В., Левин Е.И. Экспертные оценки в научно-техническом прогнозировании. Киев, 1974.
46
Литвак Б.Г. Экспертная информация: методы получения и анализа. М., 1982; Литвак Б.Г. Экспертные оценки и принятие решений. М., 1996; Литвак Б.Г. Экспертные технологии в управлении. М., 2004.
Другим известным специалистом по экспертным оценкам является профессор МАИ Ю.В. Сидельников, фокус интересов которого начиная с конца 80-х гг. прошлого века был направлен на экспертные технологии в прогнозировании [47] . У него сложилось конструктивное сотрудничество с известным советским и российским социологом И.В. Бестужевым-Ладой, одним из основателей и почетным членом Всемирной ассоциации исследований будущностей; вместе они даже создали Международную академию будущего. С другой стороны, Ю.В. Сидельников много работал над совершенствованием технологии и экспертного прогнозирования, а также экспертной деятельности как таковой [48] ; его учебник по экспертному прогнозированию выдержал несколько изданий [49] .
47
Сидельников Ю.В. Теория и организация экспертного прогнозирования. М., 1990.
48
Сидельников Э. Экспертиза: Состояние и тенденции развития // МЭиМО. 1997. № 2.
49
Сидельников Ю.В. Технология экспертного прогнозирования: учеб. пособие с грифом УМО Мин. Образов. РФ. М., 2005.
Читая книги и другие публикации Б.Г. Литвака и Ю.В. Сидельникова, мы видим, как эти два видных российских специалиста в области прогнозирования конструктивно сотрудничают, в том числе и в рамках упомянутого выше семинара по экспертным оценкам и анализу данных. Ю.В. Сидельников ссылается на работы Б.Г. Литвака, тот же при своей формулировке определения экспертной деятельности отталкивается от определения Ю.В. Сидельникова: «Эксперт – это специалист в конкретной предметной области или в области управления,