Финансы

Кузин Николай Николаевич

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

В каждом субъекте РФ представлены собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Эти бюджеты предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Использование органами государственной власти субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ не допускается.

В бюджетах субъектов РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на:

• исполнение расходных обязательств субъектов РФ;

• исполнение расходных обязательств по предметам совместного ведения;

• исполнение расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Следующим уровнем бюджетной системы РФ являются местные бюджеты, представленные в каждом муниципальном образовании. Местные бюджеты предназначены для исполнения расходных обязательств муниципальных образований. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на:

• исполнение расходных обязательств муниципальных образований;

• исполнение расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций

из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

На каждом уровне бюджетной системы РФ установлен свой круг бюджетных полномочий. На федеральном уровне к бюджетным полномочиям относятся:

• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, определение основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

• определение основ операций по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, по утверждению и исполнению бюджетов, по составлению, проверке и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, в том числе отчетов по консолидированным бюджетам;

• установление порядка составления, утверждения, исполнения и контроля бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;

• определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;

• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;

• определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов;

• определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

• определение основ кассового обслуживания, осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

• определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга;

• управление государственным долгом РФ и государственными активами РФ;

• установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения;

• установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов;

• установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;

• установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

• иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Бюджетные полномочия субъектов РФ состоят в следующем:

• установление порядка составления, утверждения, исполнения, контроля, утверждения отчетов об исполнении бюджета субъекта РФ, местных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

• установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ и муниципальных образований;

• установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов;

• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ и местных бюджетов;

• осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта РФ, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта РФ;

• установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к бюджету субъекта РФ и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;

• иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Бюджетные полномочия муниципальных образований, муниципальных районов, городских и сельских поселений имеют структуру, аналогичную предыдущим перечням.

7.4. Бюджетная классификация

Бюджетная классификация в настоящее время строится на основе международных стандартов, разработанных Международным валютным фондом. Россия перешла на международную систему бюджетной классификации в середине 90-х гг. XX в., что позволило, в частности, обеспечить общероссийскую сопоставимость бюджетных показателей.

22 мая 2004 г. Правительство РФ приняло Концепцию реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг., в которой определены меры по реформированию бюджетной классификации РФ. Переход на новую бюджетную классификацию обеспечивал, как было отмечено в Концепции, повышение прозрачности деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств.

В соответствии с принятым в 2007 г. Федеральным законом об изменениях в Бюджетном кодексе внесены поправки в ранее действовавшую бюджетную классификацию. Уточненный вариант бюджетной классификации РФ представляет собой систему классификаторов, в которых содержится ряд группировок финансовых средств.

Бюджетный классификатор является необходимым инструментом, используемым при составлении и исполнении бюджетов, при формировании бюджетной отчетности. Бюджетная классификация должна быть обязательно единой для всех бюджетов бюджетной системы РФ. Благодаря этому обеспечивается сопоставимость показателей разных бюджетов. Например, можно провести сравнительный анализ бюджетов разных субъектов РФ, оценить степень соответствия исполнения бюджета бюджетному плану. Одним из направлений финансового анализа является сопоставление объемов и структуры доходов и расходов бюджета за несколько предшествующих лет, позволяющее оценить тенденции динамики финансовых потоков в стране или регионе.

Бюджетная классификация РФ имеет сложную структуру и включает четыре частные классификации:

1) классификацию доходов бюджетов;

2) классификацию расходов бюджетов;

3) классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;

4) классификацию операций публично-правовых образований (классификацию операций сектора государственного управления).

Каждая из четырех классификаций отражает содержание самостоятельного раздела бюджета. Частные классификации как элементы единой системы являются одновременно и относительно автономными и взаимозависимыми. Их автономность проявляется в наличии специфических механизмов и факторов формирования каждого данного типа денежных потоков. Взаимосвязи частных классификаций состоят в том, что денежные средства, сформировавшиеся в результате одних видов финансовых потоков, образуют ресурсную базу для других видов финансовых потоков. Так, объем и структура расходов бюджета определяются величиной доходов бюджета. Необходимость финансирования дефицита бюджета зависит от соотношения объемов доходной и расходной частей бюджета.

Единство бюджетной классификации выражается также в общности методологии ее построения. Необходимость единства бюджетной классификации вызвана, в частности, требованием целостности комплекса организационных мер по управлению бюджетным процессом.

Основополагающая роль в структуре бюджета принадлежит первой частной бюджетной классификации – классификации доходов бюджета.

Классификация доходов бюджетов

Все доходы бюджетов подразделяются на две группы:

1) налоговые и неналоговые доходы;

2) безвозмездные поступления.

В состав первой группы входят: налоги на прибыль, доходы; налоги и взносы на социальные нужды; налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ; налоги на товары, ввозимые на территорию РФ; налоги на совокупный доход; налоги на имущество; налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами; государственная пошлина; задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам; доходы от внешнеэкономической деятельности; доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; платежи при пользовании природными ресурсами; доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства; доходы от продажи материальных и нематериальных активов; административные платежи и сборы; штрафы, санкции, возмещение ущерба; доходы бюджетов бюджетной системы РФ от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет; возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет; прочие неналоговые доходы.

Вторую группу (безвозмездные поступления) составляют: безвозмездные поступления от нерезидентов; безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ; безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций; безвозмездные поступления от негосударственных организаций; безвозмездные поступления от наднациональных организаций; прочие безвозмездные поступления.

Выделение каждого вида поступлений в бюджет непосредственно продиктовано задачами управления государственными и муниципальными финансами. Детальный анализ структуры доходов позволяет оценить степень реализации бюджетной политики, выявить позитивные и негативные тенденции в использовании налогового потенциала, контролировать финансовый результат внешнеэкономической деятельности и т. д. В частности, благодаря детальной характеристике структуры доходов имеется возможность отслеживать тенденции в отношении таких явлений, как двойное налогообложение, уклонение от уплаты налогов, зачет налога по доходам от долевого участия в деятельности организации, закономерности налоговых отношений в разных видах игорного бизнеса, эффективность налоговых льгот для населения и др.

Доходы бюджета, являясь финансовым результатом хозяйственной деятельности, выступают, в свою очередь, в качестве ресурсов для нового цикла общественного воспроизводства – для инвестиций в основной капитал, для финансирования развития человеческого капитала, для вложений в фундаментальную науку, для финансирования мер по обеспечению национальной безопасности, для создания финансового резерва. Чтобы контролировать эффективность использования бюджетных средств, необходима подробная информация о структуре расходов, которую обеспечивает классификация расходов бюджета.

Классификация расходов бюджетов

Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ являются следующие разделы и подразделы классификации расходов бюджетов:

1) общегосударственные вопросы, куда включаются расходы: на функционирование Президента РФ, Правительства РФ, судебной системы, законодательных органов, высших исполнительных органов, высшего должностного лица субъекта РФ и муниципального образования; на обеспечение проведения выборов и референдумов; на международное сотрудничество; на фундаментальные исследования; на обслуживание государственного и муниципального долга; на резервные фонды и другие общегосударственные вопросы;

2) национальная оборона, куда включаются расходы на: функционирование Вооруженных сил РФ; мобилизационную подготовку экономики; ядерно-оружейный комплекс; прикладные научные исследования в области национальной обороны; другие вопросы в области национальной обороны;

3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность, куда включаются расходы на функционирование: органов прокуратуры, органов внутренних дел, внутренних войск, органов юстиции, органов безопасности, органов пограничной службы и на другие области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;

4) национальная экономика, куда включаются расходы по обеспечению: общеэкономических вопросов, топливно-энергетического комплекса, исследований и использования космического пространства, воспроизводства минерально-сырьевой базы, сельского хозяйства, транспорта и другие вопросы в области национальной экономики;

5) жилищно-коммунальное хозяйство,

6) охрана окружающей среды,

7) образование,

8) культура, кинематография, средства массовой информации,

9) здравоохранение, физическая культура и спорт,

10) социальная политика,

11) межбюджетные трансферты, куда включаются: дотации бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; субсидии бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований (межбюджетные субсидии); субвенции бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; иные межбюджетные трансферты.

Выделенные разделы классификации расходов бюджета обеспечивают строгое разграничение финансовых потоков по их направленности в разные сферы. Получаемые на основе данной классификации числовые индикаторы позволяют осуществлять мониторинг и анализ государственного финансирования реального сектора экономики, активности государства в области оказания разнообразных услуг населению и развития социальной сферы, финансового обеспечения федеральных целевых программ.

Информационный ресурс показателей структуры расходов бюджета существенно возрастает при комплексном использовании числовой информации, представленной в бюджете и иных источниках. Так, например, на основе данных о размерах пенсионных выплат и численности пенсионеров определяется средний размер пенсий. О невысоком уровне пенсионного обеспечения свидетельствуют следующие показатели: во втором квартале 2006 г. средний размер пенсий в России составлял 2728 руб., что превышало прожиточный минимум пенсионеров лишь на 13,7 %. Только одна треть пенсионеров получала пенсии выше прожиточного минимума.

Специальный бюджетный классификатор предусмотрен для группировки источников финансирования дефицита бюджета. Ключевую роль в анализе структуры этих источников играет их разграничение на внутренние и внешние источники.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов

Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ группами и подгруппами источников финансирования дефицитов бюджетов являются:

1) источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов:

государственные (муниципальные) ценные бумаги; бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ; кредиты международных финансовых организаций в валюте РФ; изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета; иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов;

2) источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов: государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте; кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте; кредиты кредитных организаций в иностранной валюте.

В особый раздел выделяются финансовые операции, связанные деятельностью в сфере государственного управления. Принципиальная особенность классификатора операций сектора государственного управления состоит в том, что он носит смешанный характер с точки зрения направленности финансовых потоков. В нем представлены четыре группы операций по поступлению (доходам) финансовых средств и четыре группы по выбытию (расходам) средств. Классификация операций сектора государственного управления

Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ группами и статьями операций сектора государственного управления являются:

1) доходы: налоговые доходы; доходы от собственности; доходы от оказания платных услуг;

2) суммы принудительного изъятия; безвозмездные поступления от бюджетов; взносы на социальные нужды; доходы от операций с активами; прочие доходы;

3) расходы: оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда; оплата работ, услуг; обслуживание государственного (муниципального) долга; безвозмездные перечисления организациям;

4) безвозмездные перечисления бюджетам; социальное обеспечение; расходы по операциям с активами; прочие расходы;

5) поступление нефинансовых активов: увеличение стоимости основных средств; увеличение стоимости нематериальных активов; увеличение стоимости непроизведенных активов; увеличение стоимости материальных запасов;

6) выбытие нефинансовых активов: уменьшение стоимости основных средств; уменьшение стоимости нематериальных активов; уменьшение стоимости непроизведенных активов; уменьшение стоимости материальных запасов;

7) поступление финансовых активов: поступление на счета бюджетов; увеличение стоимости ценных бумаг; увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале; увеличение задолженности по бюджетным кредитам; увеличение стоимости иных финансовых активов; увеличение прочей дебиторской задолженности;

8) выбытие финансовых активов: выбытие со счетов бюджетов; уменьшение стоимости ценных бумаг; уменьшение стоимости акций и иных форм участия в капитале; уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам; уменьшение стоимости иных финансовых активов; уменьшение прочей дебиторской задолженности;

9) увеличение обязательств: увеличение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу; увеличение задолженности по внешнему государственному долгу; увеличение прочей кредиторской задолженности;

10) уменьшение обязательств: уменьшение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу; уменьшение задолженности по внешнему государственному долгу; уменьшение прочей кредиторской задолженности.