Германия в ХХ веке
Шрифт:
Ход работы немецких политиков над проектом Основного закона определялся пониманием того, что «речь шла о подконтрольной западным оккупационным властям выработке конституции, при которой следовало соблюдать определенные директивы» последних (К. Зонтхеймер). Лишь в вопросе о компетенциях федерального центра возник серьезный конфликт между большинством Парламентского совета и генералом Клеем. Социал-демократы, стремившиеся ввиду предстоявших парламентских выборов предстать в образе национальной партии, отстаивали финансовую независимость центральной власти. Это стало одной из причин того, что в марте 1949 г. одобренный в трех чтениях проект Основного закона был отправлен оккупационными властями на доработку. В результате посреднических усилий британской администрации, симпатизировавшей СДПГ, конфликт был улажен в пользу последней. В обмен на сохранение финансовых рычагов за федеральной властью земли получили широкую автономию в вопросах культурной политики и образования. Уступчивость военных властей
Его конституция открывалась положением о том, что «человеческое достоинство неприкосновенно и подлежит защите». Легкость, с которой нацисты расправились с каталогом прав и свобод Веймарской конституции, привела к ряду важных нововведений Основного закона ФРГ. Так, его основополагающие статьи не подлежали изменению, использование политических свобод во вред демократическому строю преследовалось в уголовном порядке. Никто не мог быть против своей воли лишен германского гражданства. Права и свободы граждан ФРГ были дополнены указанием на то, что «никто не может быть принужден помимо своей воли к военной службе с оружием в руках». Памятуя о нацистских плебисцитах, творцы Основного закона отказались от включения в него элементов прямой демократии.
Политическая воля населения ФРГ должна была выражаться в ходе парламентских выборов, проводившихся раз в четыре года на основе пропорционального избирательного права. Депутаты бундестага имели несвязанный мандат, т.е. не могли быть отозваны своими избирателями, но свобода их решений на практике ограничивалась партийной принадлежностью. Исполнительная власть сосредотачивалась в руках главы федерального правительства (Bundeskanzler), который формировал кабинет министров. Нововведениями, направленными на недопущение парламентской чехарды, характерной для Веймарской республики, стал опробованный в 1953 г. пятипроцентный барьер для партий, представленных в бундестаге, а также процедура конструктивного вотума недоверия правительству. Последнее отныне могло быть отправлено в отставку только при наличии в бундестаге большинства, способного сформировать ему замену. Принципиальной ревизии были подвергнуты полномочия президента. Первоначальные проекты Основного закона ФРГ вообще не предусматривали этого поста, в ходе работы Парламентского совета он был введен, но получил репрезентативные функции. Федеральный президент избирался сроком на пять лет непрямым голосованием и в повседневном политическом процессе выступал не в качестве самостоятельной силы, а как посредник между партиями и группами интересов. В случае, если президентского авторитета уже не хватало, к разрешению конфликтов между ветвями власти подключался конституционный суд.
Правоведческие исследования Основного закона акцентируют свое внимание на его отличиях от Веймарской конституции, хотя такой подход кажется историкам преувеличенным. Политическая система ФРГ рассматривала себя как развитие и исправление, а не как отрицание первой германской демократии. Перефразируя известное изречение: «Бонн – не Веймар» (Ф.Р. Аллеман), можно сказать, что без веймарской трагедии не было и боннских успехов. Главная гарантия соблюдения конституции заключалась не внутри ее самой, а в готовности общества жить по ее законам. После 1945 г. изменилась не буква, а дух эпохи: были дискредитированы разного рода утопии «светлого будущего», Западная Европа окончательно потеряла свой патент на мировое лидерство. Если в Веймарской Германии верность конституции являлась предметом коалиционного торга, то в ФРГ радикальные силы справа и слева были отрезаны от реального влияния на политику. Демократические ценности проросли в массовое сознание, превратились из заученных формул в руководство к действию. Поэтому не следует понимать буквально распространенное мнение о том, что «Основной закон в своих основных положениях больше напоминает имперскую конституцию 1871 г., нежели конституцию Веймарской республики» (Э. Йекель). Оно справедливо в деталях, но не в общей характеристике новой политической системы. Так, преемственность в развитии германского права сохраняла в ФРГ кастовую замкнутость чиновничества, составлявшего особую социальную группу (Berufsbeamtentum). На практике это привело к преобладанию в судейском корпусе лиц с нацистским прошлым, далеко не все из которых превратились в убежденных демократов.
Еще одним связующим звеном с историческим опытом Германской империи стала реабилитация федерализма как вертикальной опоры нового государства. Еще в ходе работы Парламентского совета острые споры разгорелись по вопросу о том, какой быть второй палате парламента – сенатом или представительством отдельных земель. Спорящие партии разделились по географическому признаку, южане в силу антипрусских традиций настаивали на втором варианте. Поддержка военных властей Франции и США (хотя именно в этих странах верхняя палата парламента являлась сенатом), увидевшими в нем известную гарантию от повторения нацистской унификации, обеспечила победу сторонникам палаты земель. В окончательной редакции Основного закона ФРГ она получила название «бундесрат», дословно – совет федерации, формировавшийся из представителей земельных правительств. Полномочия этого органа были расширены по сравнению с имперским и веймарским рейхсратом, в частности, он получил право законодательной инициативы и отлагательного вето на решения нижней палаты парламента.
Ссылки на временность создаваемого государственного объединения отличали Основной закон ФРГ от мировой конституционной практики. В преамбуле говорилось о том, что его действие распространяется и на тех немцев, которые лишены права свободно выражать свое мнение. Впоследствии это стало правовой основой для претензии Бонна на единоличное представительство национальных интересов. Статья 146 предусматривала, что после воссоединения страны будет созвано Национальное собрание и разработана новая конституция. Временный характер Основного закона стал одним из секретов стабильности западногерманской демократии – в нем содержался минимум положений, заимствованных из партийных программ и способных стать поводом для затяжных идеологических дебатов. Члены Парламентского совета, собравшиеся в провинциальном Бонне, в целом избежали давления влиятельных общественных организаций, таких как христианские церкви или Объединение германских профсоюзов. Открытость социально-экономических основ будущего государства (статья 14 подчеркивала, что собственность должна служить благу общества, статья 15 предусматривала возможность социализации отдельных предприятий, а статья 20 содержала понятие социального государства, не раскрывая его) резко контрастировала с общественными настроениями первых послевоенных лет, нацеленными на перспективу социалистических преобразований.
Несмотря на дефицит времени и эмоциональное воздействие берлинской блокады, работа над Основным законом ФРГ была проделана с немецкой тщательностью. Его ключевые положения оказали значительное воздействие на государственное строительство стран Восточной Европы после их освобождения от коммунистической диктатуры. Многие формулировки российской конституции 1993 г. выдают заимствования из Основного закона ФРГ, ставшего необходимым, хотя и не достаточным условием формирования стабильного правового государства с эффективно действующей многопартийной демократией.
Первые шесть лет истории ФРГ сферу его действия ограничивал Оккупационный статут, принятый на Вашингтонской конференции в апреле 1949 г. Три западные державы сохраняли за собой контроль над соблюдением (Beachtung) государственного законодательства, проведение демилитаризации и обеспечение выплаты репараций, эксплуатацию рурского бассейна и даже содержание в тюрьмах нацистских преступников. «В случае нарушения собственной безопасности, угрозы демократической форме правления в Германии или вследствие иных международных обязательств» они могли вернуть себе всю полноту исполнительной власти. После провозглашения ФРГ функции контроля над соблюдением положений Оккупационного статута были возложены на «Союзническую высокую комиссию», местопребыванием которой стала резиденция Петерсберг в пригороде Бонна. Великобритания, США и Франция продолжали рассматривать свои сектора в Берлине как особую административную единицу. Тем не менее на нее было распространено западногерманское законодательство, представители этого полугорода-полугосударства вошли с правом совещательного голоса во все федеральные структуры.
Еще до вступления в силу Основного закона (23 мая 1949 г.) на территории будущей ФРГ развернулась острая предвыборная борьба. Националистические выпады, личные оскорбления, обилие компрометирующего материала о контактах той или иной партии с покровительствующей ей военной администрацией – все это заставило мировую прессу вспомнить худшие традиции политической культуры Веймара, когда-то приведшие к власти партию Гитлера. Впрочем, мнения о «неисправимости» немцев были явно преувеличенными – присутствие оккупационных властей и шок тотального поражения, который определял общественное сознание и на Западе, и на Востоке Германии, не оставлял реваншистским силам шансов легальной политической деятельности.
Главным полем предвыборных баталий стала альтернатива «плановое хозяйство или свободная рыночная экономика», отвечавшая социально-экономическим программам двух крупнейших партий. Если бы выборы состоялись на полгода раньше, социал-демократам удалось бы собрать под свои знамена большинство населения, недовольного рискованным «прыжком в холодную воду». С точки зрения неолибералов «социальная справедливость являлась конечной целью экономического подъема, а не его отправной точкой, на чем настаивала СДПГ» (Т. Эшенбург), что делало их позицию особенно уязвимой в условиях всеобщей нужды и хозяйственного хаоса. Однако к лету 1949 г. признаки оздоровления западногерманской экономики были уже налицо, и формально беспартийный Эрхард стал главным агитатором (Wahllokomotive) ХДС/ХСС. Многим импонировали его хладнокровие и самоуверенность, способность убеждать военные власти в своей правоте, избегая громких конфликтов с ними. Наконец, профессорский титул Эрхарда как нельзя лучше дополнял политические инстинкты лидера христианских демократов.