Годы в Белом доме. Том 1
Шрифт:
Генерал Гудпастер и бывший президент Эйзенхауэр занимали аналогичную жесткую позицию, хотя и не столь откровенно по личным мотивам. Вскоре после моего назначения генерал Гудпастер заставил меня нанести визит бывшему президенту, который был госпитализирован в армейский госпиталь имени Уолтера Рида. Президент Эйзенхауэр был изнурен своей болезнью и по большому счету обездвижен из-за кардиостимулятора. Я никогда ранее с ним не встречался и придерживался о нем общепринятого в научных кругах мнения, что он был добродушным, но немногословным героем войны и довольно неумелым президентом. В двух своих книгах и нескольких статьях я исследовал вакуум руководства его администрации – с тех пор я изменил эту точку зрения. Ряд сердечных приступов один за другим не оставляли сомнений, что он долго не проживет. Несмотря на это, его стойкость поражала. Его построение фраз, которое казалось таким нескладным в печатном виде, становилось все более образным, когда речь оживлялась его холодными, голубыми, чрезвычайно острыми глазами и подкреплялась выразительностью по-прежнему командного голоса.
Эйзенхауэр настаивал на прекращении работы ГМГ, поскольку Пентагон никогда добровольно не примет доминирование госдепартамента
Со временем я стал понимать, что президент Эйзенхауэр прав. Указания Никсона, вполне вероятно, были вызваны его личными обидами. Тем не менее они отражали потребности президента. Президенту не следует отдавать представление своего мнения на откуп одному из ведомств кабинета министров. А поскольку взгляды ведомств зачастую вступали в противоречие друг с другом, то передача одному права представлять мнения будет восприниматься другими ведомствами как предоставление ему несправедливого преимущества. Более того, сильное желание всех ведомств состоит в том, чтобы сузить сферу президентских решений, а не расширять их. Они организованы так, чтобы разрабатывать предпочтительную политику, а не представлять набор вариантов. Если их вынудить представить варианты, типичное ведомство представит две абсурдные альтернативы, как слабые политики выделяют предпочтительный вариант, – который, как правило, оказывается где-то посредине. Полностью несведущий автор решения мог бы с легкостью удовлетворить свои ведомства, слепо выбрав второй вариант из каждых трех предложенных на выбор. Каждое ведомство в итоге страшно опасается, что президент отвергнет его предложение; в силу этого все они очень заинтересованы в сокрытии разногласий между ними. Варианты имеют тенденцию исчезать в пустом консенсусе, который в конце дня дает каждому ведомству максимум свободы действий в плане следования изначальным предпочтениям. Нужен мощный преданный и честный президентский аппарат для того, чтобы обеспечить наличие перед президентом подлинных, а не поддельных вариантов выбора.
Предложенная мною новоизбранному президенту схема не была чем-то особенно новым. Фактически это была система СНБ Эйзенхауэра, в какой-то степени возвышающая государственный департамент тем, что сохраняла за ним председательство в некоторых подкомитетах. При подобной системе, но даже с гораздо бо'льшим упором на формальный контроль со стороны Белого дома, господствовал госсекретарь Даллес в администрации Эйзенхауэра.
В переходный период, однако, ведомства не воспринимали ситуацию в таком плане. Новоизбранный президент 28 декабря 1968 года собрал своих старших назначенцев – Уильяма Роджерса, Мелвина Лэйрда и меня – в Ки-Бискейне, штат Флорида, чтобы обсудить мои предложения организационного характера. Характерно, что Никсон одобрил мою памятную записку за день до этого, – лишив встречу предмета разговора, хотя другие участники не знали об этом. Подобно такому множеству встреч в администрации Никсона сценарий заседания в Ки-Бискейне был предопределен заранее. После бессвязного обмена мнениями Никсон проинформировал своих коллег по будущему кабинету о том, что он одобрил структуру, разработанную в моей памятной записке. Возражений не поступило, причиной чего мог быть тот факт, что назначенные руководители ведомств не смогли получить рекомендации своих аппаратов, или потому, что новоизбранный президент представил свою точку зрения так кратко, что смысл сказанного не дошел немедленно до них. Единственной его правкой был вывод директора Центрального разведывательного управления из Совета национальной безопасности.
Как только Роджерс и Лэйрд покинули Ки-Бискейн, они тут же дали обратный ход. Возможно, в силу близкого знакомства с новоизбранным президентом они никоим образом не считали одобрение Никсоном памятной записки окончательным решением.
Первым о себе дал знать Лэйрд, по ходу дела познакомивший меня со своей запатентованной техникой бюрократических войн: бросить дымовую завесу из главных возражений, в которых он на самом-то деле не был сильно заинтересован, но которые сводили практически на нет именно интересовавший его пункт, так что отказывать ему казалось совершенно неприличным. Применяя такого рода тактику, Лэйрд переговорил со мной, затем представил памятную записку, в которой были обозначена часть возражений фундаментального характера и предложена новая система. Он возражал против отсутствия прямого доступа к президенту со стороны разведывательного сообщества; он опасался монополии аппарата СНБ на право организации проведения расследований. Демонстрируя некоторую противоречивость, он просил гарантий против выхода старших официальных лиц «напрямую на президента в обход СНБ на регулярной основе». (Его главной озабоченностью было не допустить выполнения председателем объединенного комитета начальников штабов слишком буквально его законных прерогатив в качестве главного военного советника президента.) Но когда я встретился с Лэйрдом за обедом в вашингтонском отеле «Шератон-Карлтон», чтобы обсудить его памятную записку, оказалось, что его интересовало только участие директора ЦРУ в заседаниях и право предлагать начало расследований. Эти запросы были легко улажены.
Возражения Роджерса, однако, касались основы системы. Роджерс обнаружил, что его новые подчиненные придавали чрезвычайно большое значение председательству государственного департамента в ГМГ и диспетчерским функциям этой группы в рамках всей системы СНБ. Ю. Алексис Джонсон, новоназначенный заместитель госсекретаря по политическим вопросам, был главным сторонником такой точки зрения Государственного департамента. Один из наиболее выдающихся работников дипломатической службы, квалифицированный, дисциплинированный, осмотрительный и преданный, Алекс Джонсон на очень высоком уровне представлял учреждение, которым я постепенно стал восхищаться, – корпус профессиональных дипломатов, работавших на благо страны, без выпячивания своих имен и с большой самоотверженностью, независимо от того, какая администрация находилась у власти, и, таким образом, обеспечивавших преемственность нашей внешней политики. Именно эти качества побудили Алекса Джонсона поддержать Билла Роджерса в его борьбе в защиту приоритета Государственного департамента, – которого, как без малейшего сомнения показала бы любая, даже пятиминутная, беседа с Никсоном, новоизбранный президент никогда бы не потерпел.
7 января я написал новоизбранному президенту объяснение по вопросам спора с государственным департаментом. Госдеп предлагал, чтобы за ним сохранялся статус «полномочного представителя» президента по вопросам разработки и осуществления внешней политики. Госдеп хотел осуществлять контроль над формированием штатов межведомственного механизма; он также настаивал на сохранении за ним полномочий по урегулированию споров с другими ведомствами и права выносить вопрос о разногласиях на СНБ. Я объяснил новоизбранному президенту, что процедуры, которые он уже одобрил, содержат в себе его указания. Государственный департамент будет полноценно представлен в новой структуре СНБ, возглавляя межведомственные группы и участвуя в работе группы по обзору и СНБ. Только окончательный обзор проводился под руководством Белого дома, как это было в администрации Эйзенхауэра. Хотя я не слишком сильно отстаивал эту структуру, но не считал, что Никсон может позволить себе отойти от своей позиции по этому вопросу. Если бы он оставил его открытым, то начал бы работу своей администрации с острого бюрократического разногласия; если бы он пересмотрел свое решение, сделанное в Ки-Бискейне, то тем самым содействовал бы возникновению новых проблем в будущем.
В такой ситуации я впервые столкнулся с двумя отличительными свойствами Никсона. Он мог быть весьма решительным. Почти всегда его решения, принятые за время президентства, были смелыми и сильными, они очень часто принимались в одиночестве вопреки всем экспертным рекомендациям. Но когда это было возможно, Никсон принимал эти решения в одиночестве на основе памятных записок или в присутствии немногих близких помощников. Он терпеть не мог вступать в конфронтацию со своими коллегами, с кем у него возникали разногласия, и не мог заставить себя общаться с кем-то из друзей, кто высказывал свое неодобрение. Уильям Роджерс был в числе и тех, и других. Неожиданно Никсон становился недоступным в течение нескольких дней. Когда я встречался с ним, он мог весьма туманно утверждать, что организационная проблема разрешится сама собой, не указывая, каким образом, и перейти к другим делам. Общественность мало что знала о новой системе СНБ, о которой с триумфом было объявлено тремя неделями ранее. Чтобы довести дело до конца, генерал Гудпастер и я разработали директиву и направили на подпись президенту. Говоря бюрократическим языком, этот документ был назван Меморандумом о решении по национальной безопасности № 2, сокращенно МРНБ-2 [6] . МРНБ-2 формально устанавливал систему СНБ в соответствии с принципами, утвержденными Никсоном в Ки-Бискейне.
6
МРНБ-1 был документом технического характера о создании двух типов президентских директив: Исследовательский меморандум по национальной безопасности (ИМНБ) и Меморандум о решениях национальной безопасности (МРНБ).
Одновременно я пытался провести переговоры по урегулированию этого вопроса. Энди Гудпастер, я сам, мой помощник Ларри Иглбергер посетили Государственный департамент для встречи с Роджерсом и его назначенным, но еще не вступившим в должность заместителем госсекретаря Эллиотом Ричардсоном в помещении, предназначенном для Роджерса на переходный период. Гудпастер всеми силами отстаивал директиву. Роджерс следовал краткой памятке, в которой повторялось настойчивое требование сохранить за Госдепом руководство всем механизмом СНБ. Ричардсон начал на стороне Роджерса, но, в конечном счете, сменил позицию и довольно эффективно стал отстаивать МРНБ-2. Я предполагаю, что Ричардсон понимал, что это было пожеланием президента, и считаю, что его педантичный ум юриста также видел в ней смысл и соразмерность. Никсон, однако же, был готов не принимать ни проект МРНБ-2, ни возражения Роджерса. Причина имела мало что общего с содержанием. Его главная проблема носила тактический характер. При наличии определенных указаний Никсона, его твердого мнения относительно необходимости системы СНБ и его глубокого недоверия к Государственному департаменту вряд ли можно было сомневаться в исходе. Но вопрос, как претворить в жизнь его приоритеты без прямого приказа, был совсем другим делом. В то время как у всех были служебные помещения в нью-йоркском отеле «Пьер», Никсон считал даже письменный приказ или действие через посредника – обычно он предпочитал именно такие методы – трудным для осуществления. Он в силу этого продолжал окружать себя оболочкой молчания и двойственности по принципиальному вопросу нашего внешнеполитического механизма.
Когда Никсон уединился для того, чтобы поработать над инаугурационной речью, ситуация поменялась. Географическое расстояние предоставило механизм для урегулирования спора. Совершенно неожиданно я получил звонок по телефону от Холдемана, который сообщил мне о том, что новоизбранный президент решил подписать МРНБ-2, а любой выступающий против меморандума должен подать прошение об отставке. Это было полностью в духе Никсона: определенное указание, за которым следует сводящая с ума двойственность и затягивание с решением, маскирующее поиски косвенных средств урегулирования вопроса, и все это венчает неожиданное решение – передаваемое виновнику через двух последовательных посредников. Это также объясняет причину того, почему его помощники в Белом доме постепенно стали играть такую доминирующую роль. Они были буфером, бравшим на себя нежелательных собеседников, в категорию которых входил любой, кто пожелал бы высказать какое-то несогласие непосредственно напрямую президенту. Они передавали непопулярные указания. Они были громоотводом недовольства ведомств.