Государственно-частное партнерство: теория и практика

коллектив авторов 1

К основным направлениям использования механизмов ГЧП в сфере морского и речного транспорта следует отнести:

• развитие инфраструктуры, расширение объемов и номенклатуры портовых услуг в соответствии с перспективами роста объемов перевозок, внутренней и внешней торговли, повышения доли отечественных портов в переработке внешнеторговых грузов;

• строительство специализированных, в том числе спортивных и туристских, портов;

• снижение административных и технологических барьеров при обработке судов и грузов, внедрение системы автоматической обработки информации;

• строительство и обслуживание комплексов для таможенного контроля грузов; повышение качества и снижение стоимости стивидорных услуг (по перевалке и внутрипортовому экспедированию грузов, оформлению товарно-транспортных документов, таможенных процедур);

• совершенствование систем безопасности мореплавания, включая связь, навигационно-гидрографическое обслуживание судоходства;

• обновление и строительство портового флота, включая ледокольный флот.

В настоящее

время в портовом хозяйстве накоплен позитивный опыт работы с бизнесом по схемам ГЧП. Федеральное государственное унитарное предприятие «Росморпорт» и его филиалы привлекают инвесторов к проектам создания и реконструкции гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности, к дноуглубительным работам, используя механизмы аренды и контракты по схеме ВОТ. Возврат средств инвестора осуществляется посредством зачета его обязательств по договору о возмещении затрат балансодержателя на содержание арендованного имущества федеральной собственности, а также за счет части портовых сборов, взимаемых ФГУП «Росморпорт» с судов, обслуживаемых на объектах федеральной собственности.

Внесенные в Бюджетный кодекс РФ изменения в части исключения имущества федеральных государственных унитарных предприятий из неналоговых доходов федерального бюджета от использования имущества, находящегося в государственной собственности, которые вступили в силу с 2008 г., позволили «Росморпорту» как балансодержателю портового имущества перезаключать арендные договоры с частными стивидорскими компаниями в портах на срок до 49 лет вместо ранее принятого срока – до 1 года. Оптимальный срок арендных договоров может составить 20–25 лет, что соответствует периоду 100-процентной амортизации причалов. Гарантии стабильности и соответственно возврата капитальных вложений стимулировали портовых арендаторов предлагать государству инвестиционные программы, включающие в том числе затраты по капитальному и текущему ремонту объектов портового хозяйства. Первыми на новых условиях были заключены договоры петербургского филиала «Росморпорта» с ЗАО «Первый контейнерный терминал» и ОАО «Лесной терминал “ФАКТОР”». Новые договоры прорабатываются со всеми крупнейшими портовыми арендаторами: стивидорными компаниями, другими акционерными обществами, специализирующимися на обработке конкретных грузов (нефть, лес, балкерные грузы, контейнеры, рефрижераторы, автомобили) [100] .

Имеются перспективы развития ГЧП на объектах внутренних водных путей. Однако следует учесть, что отрасль длительное время не реформировалась и не получала достаточного бюджетного финансирования, которое сделало бы ее привлекательной для частного бизнеса. Неэффективна и тарифная система, что делает водный транспорт менее конкурентоспособным по сравнению с другими видами транспорта. Дополнительные средства для развития и поддержания инфраструктуры и, как следствие, создания условий для ГЧП здесь могут дать, например, доходы от введения платы за пользование отдельными гидро– и прочими сооружениями, в первую очередь в европейской части Российской Федерации (на реках Дон, Волга, Волго-Балтийском канале).

8.4. ГЧП на объектах воздушного транспорта

В современном мире основными объектами ГЧП на воздушном транспорте стали строительство и модернизация аэропортов, управление и содержание взлетно-посадочных полос, аэропортовых комплексов или аэродромных объектов, централизованное управление и комплексное развитие аэропортов, где большинство проектов оцениваются как достаточно рентабельные.

Транспортная стратегия Российской Федерации констатировала наличие резкого отставания инфраструктуры и оборудования отечественных аэропортов от уровня развития международной гражданской авиации, отставание во внедрении современных средств и технологий в сфере организации воздушного движения, систем автоматической посадки и других радиотехнических систем, в развитии смежной, тыловой и складской инфраструктуры. Модернизация и развитие инфраструктуры воздушного транспорта России объявлены стратегическим приоритетом в сфере гражданской авиации. Сферой применения ГЧП здесь может стать государственное имущество, не подлежащее приватизации, имеются в виду, в частности, модернизация и эксплуатация взлетно-посадочных полос и рулежных дорожек, стоянок и перронов, светосигнального оборудования. При этом заключение соглашений о ГЧП в допустимой российским законодательством форме могло бы явиться инструментом урегулирования отношений собственности в аэропортах, где частные компании фактически уже используют не подлежащее приватизации государственное имущество. Необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу, которая определила бы правила передачи в управление частным операторам аэропортов имущества, не подлежащего приватизации, возложения на них ответственности за обеспечение пользователей качественными услугами и содержание имущества в нормативном состоянии, а также условия предоставления прав получать сборы, например за взлет-посадку.

Практика применения инструментария ГЧП в нашей стране крайне ограниченна. Серьезный урон планам включения частного сектора в деятельность по развитию системы региональных аэропортов нанес финансовый кризис.

Рассмотрим на примере Санкт-Петербургского аэропорта «Пулково» вариант использования механизма ГЧП в реальной практике. Впервые в России реструктуризации подлежит успешно действующий крупный аэропорт, инфраструктурный объект регионального и международного значения. Реализация данного проекта должна проходить без приостановления деятельности аэропорта, без снижения качества оказания услуг, а, напротив, с поэтапным увеличением пропускной способности вплоть до уровня международного пересадочного узла – около 7,4 млн человек к 2010 г. и с возможностью увеличения до 22 млн человек к 2025 г. Работы будут выполняться по проекту английского архитектурного бюро, победившего на отдельном конкурсе 2007 г.

Старт проекту был дан 16 апреля 2008 г., когда Правительство Санкт-Петербурга приняло постановление № 393 «О заключении соглашения о создании, реконструкции и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства объектов, входящих в состав имущества аэропорта “Пулково”» и утвердило конкурсную документацию. Важной особенностью проекта является наличие действующего оператора аэропорта ОАО «Пулково» (100% акций принадлежат Санкт-Петербургу), которому на правах собственности принадлежит ряд объектов инфраструктуры аэропорта. Благодаря этому обстоятельству ОАО «Пулково» позиционируется в качестве третьего лица (после государства и частного инвестора), участвующего в соглашении. Кроме того, победителю конкурса, частному инвестору, должен быть передан без приостановления работы технологически сложный действующий объект и собственно аэропортный бизнес. Обновление аэропорта будет выполняться по проекту английского архитектора, предпринимателя Гриншоу, который был признан лучшим на отдельном конкурсе в конце 2007 г. Работая по схеме ГЧП, победитель конкурса должен будет провести реконструкцию аэропорта, после чего получит его в управление сроком на 30 лет. Общий объем инвестиций в проект оценивается в 1 млрд евро. Ожидается участие в софинансировании Внешэкономбанка, ЕБРР и Международной финансовой корпорации. В целом инвестор должен будет вложить в этот проект не менее 30 млрд руб. Правительство Санкт-Петербурга ориентируется на завершение реконструкции аэропорта Пулково в 2013 г.

Международный конкурс на реализацию проекта по развитию международного аэропорта Пулково был объявлен весной 2008 г. и проходил в два этапа. К заключительному этапу конкурса были допущены три заявки от консорциумов ООО «Невский аэропорт» (оператор – «Changi airport», инвестор – «Базовый элемент»), ООО «Воздушные ворота Северной столицы» (оператор – «Фрапорт», инвестор – ВТБ) и ООО «Петропортконцессия» (оператор – «Flughafen», инвестор – «Газпромбанк»). Конкурсной документацией для участников были установ лены квалификационные требования: иметь опыт строитель ства аэропортов и привлечения инвестиций в объеме не менее 1 млрд долл.; в течение последних трех лет управлять аэропортом с пропускной способностью не менее 10 млн пассажиров в год с инвестициями в его развитие не менее 500 млн долл. Кроме того, участник не должен управлять или владеть аэропортом на расстоянии менее 800 км от Санкт-Петербурга.

Принципиальным вопросом в соглашении явился вопрос о разделении ответственности и управлении рисками проекта. Частному инвестору дается право самому управлять всеми денежными потоками по проекту, осуществлять контроль над эксплуатацией объектов и получением прибыли. От федеральных органов власти зависят нормативное правовое регулирование авиационной деятельности (например, требования к обеспечению безопасности в аэропортах), тарифная политика, федеральное налогообложение.

В принятом всеми сторонами соглашении о ГЧП по проекту должны учитываться все эти факторы. Так, если победитель конкурса, естественно, должен брать на себя риск нарушения сроков строительства и бюджетных ограничений, то риск трафика зависит от развития авиаперевозок в целом, от соответствующих международных договоров, обеспечивающих доступ иностранных авиаперевозчиков к сотрудничеству с аэропортом. В свою очередь объем трафика влияет на уровень получаемых доходов, зависит от возможных изменений Федеральной службой по тарифам тарифов и сборов, взимаемых оператором аэропорта, и от собираемости тарифов и иных платежей. В соглашении должны быть решены вопросы управления валютными рисками. На государстве определенно лежит ответственность за управление рисками изменения законодательства и недопущение появления конкурирующих видов деятельности, подрывающих конкретный аэропортный бизнес.

В соглашении о ГЧП следует урегулировать вопросы отношений собственности по поводу движимого и недвижимого имущества. Инфраструктура аэродрома (взлетно-посадочные полосы, рулежные дорожки и перроны, входящие в состав аэродромного комплекса), являющаяся собственностью Санкт-Петербурга, не может находиться в частной собственности. Выход из положения следующий: предоставить эти объекты в аренду частному инвестору для дальнейшей эксплуатации на период действия соглашения. Земельные участки под аэродромом и аэропортом «Пулково» тоже находятся в собственности Санкт-Петербурга, поэтому их следует передать частному инвестору во временное владение и пользование. Допустимое решение – аренда и субаренда. Недвижимое имущество ОАО «Аэропорт “Пулково”» также должно быть передано частному инвестору в аренду для его дальнейшей эксплуатации в соответствии с соглашением о ГЧП. Что касается вновь построенных и реконструированных объектов недвижимого имущества, они могут принадлежать ОАО «Аэропорт “Пулково”» и частному инвестору на праве общей долевой собственности в порядке и на условиях, определенных в соглашении о ГЧП. При этом на срок действия соглашения доля ОАО «Аэропорт “Пулково”» будет передана во владение и пользование частному инвестору. По окончании срока действия соглашения о ГЧП право общей долевой собственности частного инвестора подлежит прекращению в соответствии с условиями, предусмотренными соглашением и действующим российским законодательством.