Государственно-частное партнерство: теория и практика
Шрифт:
Этот механизм обеспечен необходимой нормативной базой на региональном и муниципальном уровнях и достаточно широко используется в Москве, Санкт-Петербурге, Республике Татарстан, других регионах.
Примеры доверительного управления в ЖКХ России [104]
• В Самарской области в 2001 г. в доверительное управление были переданы системы водоснабжения и канализации городского округа Сызрань (без инвестиционных обязательств).
•
Заключение договоров доверительного управления может быть актуальным при выполнении целевых программ. Так, в рамках республиканской целевой программы «Реализация мероприятий федеральной целевой программы “Юг России (2008–2012 годы)” в Кабардинско-Балкарской Республике» на развитие курортной инфраструктуры предполагается привлечь инвестиции в размере около 100 млрд руб. (в том числе около 70% частных) на обновление инженерной и коммунальной инфраструктуры и строительство социальных объектов. При этом принято решение о передаче части объектов курортной инфраструктуры в доверительное управление частным операторам [105] .
На перспективы использования таких договоров негативно влияет ряд факторов: во-первых, неудовлетворительное состояние большинства муниципальных коммунальных систем, для устранения которого помимо управленческих технологий нужны инвестиции; во-вторых, короткий срок договоров доверительного управления (пять лет); и, в-третьих, схема формирования финансовых потоков – в пределах доходов от предоставления пользователям услуг. Все это не создает благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в проекты ГЧП.
Наиболее распространенной схемой ГЧП в сфере ЖКХ стали договоры аренды . В отличие от сервисных договоров и договоров доверительного управления арендные контракты более привлекательны для инвесторов из-за их продолжительного срока и гибкости в организации финансовых потов. Более того, отношения сторон по договорам аренды хорошо проработаны в Гражданском кодексе (права собственности, обязанности и ответственность сторон, получение и использование доходов, сроки аренды, формы арендной платы, условия расторжения контракта и т.п.).
В общем виде арендная модель предполагает наличие частного оператора – специальной проектной компании, которая заключает договор аренды муниципального имущества с администрацией муниципального образования или непосредственно с МУПом. Предмет аренды – муниципальные объекты водо-, тепло-, электроснабжения и канализации, иные объекты муниципального хозяйства. Договор аренды может включать в себя инвестиционные обязательства сторон.
Юридические аспекты формирования ГЧП по арендным схемам в сфере коммунального хозяйства системно рассмотрены специалистами юридической фирмы «Вегас-Лекс». Ниже воспроизведены материалы по этому вопросу, представленные в статье К. Данько и В. Сучковой «Государственно-частное партнерство в коммунальной сфере в условиях кризиса» [106] .
Договоры аренды, заключаемые частными операторами с МУП, несут в себе дополнительные риски, связанные с ограниченной правоспособностью унитарных предприятий и опасностью оспаривания сделок, если в связи с передачей по договору аренды функций МУП частному оператору МУП лишается возможности осуществлять свою уставную деятельность.
Договоры аренды, заключаемые с администрациями муниципальных образований, предполагают предварительное легитимное «изъятие» соответствующего имущества из хозяйственного ведения МУП. В силу ограниченности прав собственника в отношении имущества, закрепленного за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, такая передача в казну может быть осуществлена только по инициативе самого предприятия при одновременном изменении объема его уставной деятельности.
Следует подчеркнуть, что качество договоров аренды остается низким из-за отсутствия во многих из них четко прописанных обязательств сторон и стандартных положений, обязательных для такого рода контрактов. Так, по всем контрактам, к финансированию которых приглашался Европейский банк реконструкции и развития, последним поставлено условие ребалансирования (пересмотра) арендных договоров по взаимным обязательствам партнеров.
Тем не менее до недавнего времени данная модель пользовалась популярностью, вызванной отсутствием законодательно закрепленных процедур заключения договоров аренды в отношении муниципального имущества и, как следствие, быстротой реализации схемы. Обязательность проведения торгов в форме конкурса или аукциона при заключении таких договоров возникла только с вступлением в силу в 2006 г. Федерального закона «О защите конкуренции» [107] , а ст. 17.1, регулирующая особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, была введена в Закон лишь летом 2008 г.
В настоящее время в соответствии с указанной статьей договоры аренды государственного или муниципального имущества, в том числе коммунальной инфраструктуры, могут заключаться только по результатам торгов, проводимых в форме либо конкурса, либо аукциона. Причем в соответствии с ч. 3 ст. 53 рассматриваемого Федерального закона до принятия Правительством РФ соответствующих постановлений конкурсы на право заключения таких договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а аукционы на право заключения таких договоров – в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [108] .
Таким образом, арендная модель утратила свое основное конкурентное преимущество – быстроту заключения договора.
Очень важной проблемой при заключении долгосрочных договоров аренды муниципального имущества коммунальных систем является отсутствие государственной регистрации прав собственности соответствующего муниципального образования на такое имущество. Заинтересованность частного оператора в долгосрочности договора аренды вызывает необходимость предварительной регистрации прав муниципалитета на недвижимое имущество соответствующих систем коммунальной инфраструктуры. До сих пор права собственности органов местного самоуправления зарегистрированы лишь на небольшую часть объектов недвижимости коммунального хозяйства. Государственная пошлина за регистрацию таких прав является незначительной, но предварительная работа по техническому и кадастровому учету земельных участков весьма затратна.
Основные правовые риски арендной модели ГЧП
• Риски регистрации прав на недвижимое имущество
• Риски проведения торгов
• Риски лицензирования, поиска персонала, оформления функций сбыта, утверждения тарифного регулирования
• Риски учета имущества и квалификации договора
• Риски арендной платы
• Риски банкротства и ликвидации муниципального унитарного предприятия