Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
Шрифт:
Налоги, которые действуют аналогично ценам частного сектора на востребованные услуги (например, сборы с пользователей автотранспорта), могут быть предписаны тому уровню правительства, который отвечает за производство общественных благ, создаваемых за счет собранных сумм.
Налоги на немобильные факторы производства, например на недвижимость, являются источниками доходов местных правительств. Согласно модели Ч. Тибу между ставками местных налогов и доходами местных властей существует опосредованная взаимосвязь, потому что налог влияет на эффективность решений, принимаемых потребителями. Если налоговая база является мобильной, то более высокая или низкая ставка налогообложения побуждает резидентов покидать данный регион.
Раздел II
Практика
Глава 6
Государственные и муниципальные финансы в России
6.1.
На протяжении всей своей истории Россия находилась в драматическом конфликте между квадратными метрами территории и количеством людей, живущим на ней. Вследствие этого исторически Россия выбрала вариант достаточно жестко централизованной власти, чтобы управлять этой колоссальной территорией. Видимо, даже на ментальном уровне тогда боялись, что в любой момент эти территории могли быть захвачены соседями-конкурентами, поэтому и выстраивали эту жесткую иерархическую систему властной вертикали [17] . На исторических переломах всегда есть выбор: действовать по-старому, как указывает собственная история, или делать что-то новое. Если действительно выстраивать в России автономное местное самоуправление, которое будет мало зависеть от центральной власти во всех смыслах (в вопросах инфраструктурного обустройства, связи, дорог, социального обеспечения и т. д.), это потребует, во-первых, значительного числа новых специалистов – финансистов, экономистов; во-вторых, изменения казначейской системы, которая должна быть построена с центрального федерального уровня до уровня поселка или небольшого города; в-третьих, формирования новой системы планирования доходов и расходов и на федеральном, и на региональном уровне, и на уровне местного самоуправления; в-четвертых, решения вопросов налогообложения. Если физическое или юридическое лицо платит реально все существующие налоги, то автоматически возникает вопрос: почему средства «растворились в общем котле» огромного федерального бюджета, огромного не по объемам, а по структуре. Или другой аспект: вот эта часть налогов ушла, вроде бы, на уровень местного самоуправления. И где она? В США в последние годы стал развиваться новый вид планирования и управления доходами местного самоуправления – бюджетирование с участием граждан, живущих на данной территории (Participatory Budgeting), когда сами жители определяют основные направления развития данной территории, что необходимо в первую очередь данному поселку или городу, или району в большом городе. Когда люди сами пойдут в местное самоуправление, тогда они начнут руководить этим местным самоуправлением. Только тогда могут появиться реальные общественные организации, объединения граждан, которые будут отстаивать свои конкретные интересы.
17
См.: Гонтмахер Е. Ш. Взгляд на местное самоуправление с точки зрения соцально-культурной и экономической целесообразности // http://cfoa.logincee.org/lib_upload.
Модель местного самоуправления и вообще устройства государственной власти, существующая в Канаде, – наиболее близкий для России пример. В Российской Федерации многие проблемы связаны с неоправданно непропорциональным соотношением регионов-доноров и регионов-реципиентов. В концентрированном виде указанная несбалансированность, наложившаяся на реалии российского федерализма, в значительной степени определила специфику принятой модели «бюджетного федерализма», несовершенства этой модели и попытки ее реформирования.
В состав России входит значительное число субъектов Российской Федерации, каждый из которых имеет свое законодательство. Это и есть федеративное устройство России. Вместе с тем федеративное устройство России основывается на государственной целостности страны и на единстве системы государственной власти.
Конституция РФ подчеркивает, что федеральные законы имеют верховенство на всей территории России.
В состав России входят 89 субъектов Российской Федерации, из них: 21 республика, шесть краев, одна автономная область, 49 областей, два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 10 автономных округов.
Республики имеют свою конституцию и законодательство, остальные субъекты Российской Федерации – свои уставы и законодательства.
Российская Федерация, а также субъект Российской Федерации имеют свои сферы компетенции, или предметы ведения.
«Реальный федерализм» в России имеет множество собственных, присущих только ему, отличий от «книжного» (канонического, теоретического, абстрактного) федерализма. Кроме того, современный российский федерализм вобрал в себя многие частные элементы «реального федерализма» других государств и предельно гипертрофировал
18
См.: Лексин В. Н. Бюджетная децентрализация: система понятий в контексте мирового опыта / Материалы конференции Мирового банка «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». СПб.: изд-во Северо-Западной академии государственной службы, 2002. С. 14—15.
В самом кратком изложении «реальный федерализм» в России начала XXI в. характеризуется соединением некоторых типичных постулатов организации большинства федеративных государств со следующими уникальными особенностями:
1) статусная асимметрия – шесть различных типов государственных (республики) и «рядовых» субъектов Российской Федерации;
2) национальная «окрашенность» – 32 субъекта Российской Федерации (т. е. каждый третий) образованы по национально-этническим основаниям;
3) конструктивная неупорядоченность – несколько самостоятельных субъектов Российской Федерации входят в состав других самостоятельных субъектов Российской Федерации, два субъекта Российской Федерации имеют административные центры на территории других субъектов Российской Федерации и т. д.;
4) аномально высокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации;
5) чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений (допускаются нарушения общего порядка в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сфере), зависящая от личности регионального лидера и его личных отношений с «центром».
Эти характерные черты российского «реального федерализма» фактически формируют всю совокупность проблем государственного устройства, в том числе и основную проблему децентрализации управления – разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Воздействие отмеченных особенностей российского федерализма на политическую и социально-экономическую ситуацию в отдельных регионах страны многократно возрастает в связи с не имеющими аналогов ни в одной другой стране мира структурными особенностями социального и экономического пространства России. К ним в первую очередь следует отнести огромную зону природно-климатического дискомфорта (на северных территориях, занимающих четвертую часть страны, проживает в 10 раз больше населения, чем на аналогичных широтах во всех других странах, вместе взятых; там же расположена почти половина реального экономического потенциала страны – в 100 раз больше, чем в других странах). Невероятно высока территориальная дифференциация уровня жизни населения, основных социально-экономических параметров и потенциала саморазвития, характеризующих ситуацию в различных субъектах Российской Федерации (в несколько раз). Невероятно мала транспортно-инфраструктурная связь отдельных территорий. Имеется множество локальных точек и нескольких обширных зон тотальной депрессии и т. д.
Реформа муниципальных финансов в России имеет уже более чем 15-летнюю историю, как и реформа российской экономики в целом. Содержание этих реформ для муниципалитетов состоит в колоссальных изменениях в условиях формирования доходов и расходов местных бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур, формировании в муниципалитетах способности «отвечать на вызовы» федеральной и региональной политики. По прошествии 12 лет реформ можно провести их условную периодизацию. [19]
19
См.: Чернявский А. В. Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992—2002 гг. // http://www.urbaneconomics.ru/texts.php7folder_id=80&mat_id=97.
Первым этапом можно считать 1990—1993 гг. – это период образования Российского государства, завершившийся принятием Конституции РФ. Применительно к финансовым проблемам в ст. 132 Конституции РФ сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т. д. В этой же статье говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (к сожалению, дальнейшая история муниципальных финансов в России изобилует примерами, когда государственные полномочия передавались на муниципальный уровень без необходимых средств).