Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
Шрифт:
В качестве предпосылки проведения реформ муниципальных финансов можно рассматривать одобренную постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» (с изм. от 06.02.2004). Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. [22] В программе определены принципы разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней и конкретные направления изменений в распределении расходных полномочий на ближайшие годы. Определены и принципы разграничения налогов между уровнями бюджетной системы. Специально отметим принцип, в соответствии с которым собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание
22
См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., разд. 2.
Пятый этап – с 2003 г. по настоящее время. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней:
1) бюджеты муниципальных районов и городских округов;
2) бюджеты сельских и городских поселений.
На современном этапе государственная бюджетная система России должна быть коренным образом перестроена и включать в себя четыре звена.
Все эти бюджеты функционируют автономно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты территорий, а последние не включаются в федеральный республиканский бюджет.
Если в унитарных государствах местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в государственный бюджет и играют очень незначительную роль, то в федеративных государствах они не включаются в бюджеты членов федерации и начинают играть существенную роль в развитии всей страны через развитие местных территорий и сообществ.
Данная структура бюджетной системы Российской Федерации приближена к структуре бюджетных систем западных стран, в которой возрастает удельный вес местных бюджетов как важнейшего звена всех местных финансов. Средств местным органам власти не хватает, поскольку расширены их функции, связанные с расходами, и задача состоит в увеличении их собственной доходной базы. В настоящее время структура бюджетной системы Российской Федерации, а также пропорции распределяемых между бюджетами разных уровней ресурсов максимально приближены к аналогичным показателям западных федеративных государств. Так, если еще в 1992 г. 70% всех аккумулируемых ресурсов поступало в федеральный бюджет и только 30% – в территориальные и местные бюджеты, то уже в 1995 г. это соотношение составляло соответственно 49 и 51%. Начиная с 2001 г. наблюдался обратный процесс. Поступления от двух основных по доходности налогов, НДС и некоторым видам акцизов, в 100%-м объеме подлежали зачислению в федеральный бюджет. Эти поступления составили порядка 600 млрд руб., или 53% всех налоговых поступлений в бюджет. Возврат к политике максимальной централизации финансовых ресурсов при необходимости одновременного соблюдения принципа самостоятельности и обеспеченности нижестоящих бюджетов собственными доходными источниками объяснялся, скорее, желанием федеральной власти упорядочить и унифицировать принципы движения финансовых потоков в бюджетной системе. Действия федеральной власти в этом направлении, несомненно, были оправданны с точки зрения краткосрочных задач по регулированию доходной базы нижестоящих бюджетов. Однако в перспективе залогом реализации принципа самостоятельности каждого бюджетного уровня должно быть максимальное делегирование налоговых полномочий нижестоящим бюджетам.
Как отмечает А. М. Лавров, в экономике создавались самостоятельные экономические агенты; как в политике появились свои деятели, так и в бюджетной сфере должны появиться самостоятельные ответственные администраторы бюджетных средств. [23]
Целью оптимальной децентрализации в Российской Федерации является создание полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств (администраторы бюджетных средств – власти, министерства, учреждения).
К внешним условиям, влияющим на децентрализацию, относятся:
23
См.: Лавров А. М. Бюджетная реформа 2001—2007 годов:
1) субсидиарность – разграничение полномочий «снизу вверх»;
2) формализация – замена традиций выполняемыми правилами;
3) жесткие бюджетные ограничения – «заработанное» не изымается, «незаработанное» не раздается;
4) конкурентная среда – мобильность ресурсов, пресечение недобросовестной конкуренции;
5) управление рисками – стабилизационные фонды и страхование.
Разграничить полномочия и ответственность между федеральным, региональными и местными бюджетами, а также разделить управление государственными финансами нужно на трех уровнях:
1) макроуровень: Федерация – субъекты Российской Федерации – муниципалитеты (реформа межбюджетных отношений);
2) мезоуровень: правительство – финансовые органы – министерства (реформа бюджетного процесса);
3) микроуровень: министерства – службы – учреждения (реструктуризация бюджетной сети).
Для макроуровня характерно вертикальное разграничение. Без этого никакие реформы в бюджетной сфере проводить было бы невозможно.
После того как такое разделение произошло в рамках реформы межбюджетных отношений, можно переходить к мезоуровню: децентрализации полномочий между правительством, финансово-экономическими органами – интегральными администраторами бюджетных средств – и министерствами, отвечающими за конкретный вид услуг. Только после этого появляется возможность перейти на микроуровень, самый необходимый, самый важный этап децентрализации. Появление самостоятельных агентов по предоставлению бюджетных услуг можно сопоставить по значению с приватизацией в экономической сфере. Разгосударствление предоставления общественных услуг должно быть сделано и на микроуровне. Между министерствами и другими учреждениями следует разделить ресурсы, за использование которых они должны нести ответственность.
Вместе с тем необходимо создать конкурентную среду, чтобы ресурсы бюджетной системы относительно легко перемещались между администраторами бюджетных средств. Часть этих ресурсов должна зависеть от результативности деятельности каждого администратора, который обязан бороться за эти средства. Самостоятельные администраторы бюджетных средств, действующие в квазирыночных условиях, будут стимулировать всю систему к развитию в правильном направлении.
Согласно основам экономической науки эффективная модель бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна удовлетворять следующим требованиям.
1. Федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого правового пространства.
2. Полномочия между различными уровнями власти и органами местного самоуправления должны быть четко разграничены.
3. Региональные власти должны обладать в пределах своих территориальных полномочий достаточной степенью автономии для проведения независимой финансово-экономической политики.
4. Региональные власти должны постоянно находиться в условиях жестких бюджетных ограничений, т. е. напрямую зависеть не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной финансово-экономической политики.
5. Все названные условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.
Исследования же, проведенные в России Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию, показали, что российская система не отвечает ни одному из этих критериев. Результатом обобщения опыта работы и исследований в данной сфере стало принятие Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» (с изм. от 06.02.2004). Более 50% всех налогов в Российской Федераци собирается на территории лишь 10 регионов с 22% населения страны; 20% совокупных налоговых доходов поступает в бюджет Москвы, 42 % налоговых доходов страны – в бюджеты «первой пятерки» (включая Москву) с 14% населения страны и 56% всех доходов страны – в «первую десятку» с 27% населения. На долю же 50 наименее обеспеченных регионов с 28% населения приходится лишь 13% всех доходов. [24]
24
См.: Беляков И. В., Никифоров С. М., Григоров В. Э. Исследования местного самоуправления в России. Фонд «Институт экономики города» // http://www.urbaneconomics.ru.