Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
Шрифт:
Дотационные режимы, основанные преимущественно на дотациях фиксированного размера, редко оказывают выравнивающее действие даже при единой ставке налогообложения. Немногочисленные примеры подобного действия можно найти разве что среди национальных образований, входящих в состав Великобритании, – Англия, Шотландия и Уэльс.
Тем не менее выравнивание является важнейшей составляющей ряда трансфертных систем, например в Дании, где общая дотация и дотации с целью выравнивания предоставляются местным органам власти как единое целое и должны рассматриваться как составляющие единой системы. То же самое можно сказать и о системах трансфертов в Швеции и Финляндии, где практикуется почти повсеместное выравнивание налоговых баз.
В
– 15% средств распределяются в равных долях всем муниципалитетам, что помогает наиболее мелким из них справиться с фиксированными административными расходами;
– 15% средств распределяются в зависимости от размеров территории, а 10% – в зависимости от протяженности дорожной сети, что является существенной помощью регионам с высокими затратами, связанными с малочисленностью населения и большой протяженностью дорог;
– 5% средств распределяются с учетом количества общин; 5% – в зависимости от степени доступности и 5% – в зависимости от численности детского населения; все эти составляющие позволяют оказать помощь тем, кто в ней наиболее нуждается, что касается и последних 5%, поступающих в муниципалитеты с самыми слабыми налоговыми базами.
Существует три основных подхода к определению общего объема средств, которые будут передаваться в виде межбюджетных трансфертов:
1) фонд трансфертов устанавливается в виде определенной доли поступлений в федеральный бюджет из какого-либо источника;
2) фонд трансфертов утверждается в виде конкретной суммы в законе о федеральном бюджете;
3) фонд трансфертов определяется в виде взносов регионов, этот подход используется при горизонтальных трансфертах, передаваемых от богатых регионов бедным, минуя федеральный бюджет.
При определении объема фонда выравнивающих трансфертов в виде конкретной суммы обычно исходят из баланса политических интересов. Среди прочих соображений необходимо принимать во внимание нежелательность чрезмерного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, равно как и нежелательность чрезмерной дифференциации. Что именно следует понимать под «чрезмерной дифференциацией» – будет, по-видимому, зависеть от исторического опыта и традиций конкретной страны. При определении в виде конкретной суммы фонда целевых трансфертов обычно исходят из потребностей в финансировании тех или иных федеральных мандатов или иных целевых статей. Чем шире сформулирована цель, на которую предоставляются трансферты, тем менее жесткими могут быть требования к общему объему фонда трансфертов.
Проанализируем основные группы межправительственной помощи, которые представлены грантами и трансфертами. Еще раз необходимо отметить, что существуют два основных предназначения системы грантов в федеративном государстве:
1) корректировка бюджетных дисбалансов;
2) влияние центра на поведение нижестоящих правительств, пересматривающих не только объем, но и структуру распределения ресурсов.
Гранты могут быть классифицированы различными способами. Экономисты обычно подразделяют гранты на два основных типа – обусловленные и необусловленные. При обусловленных грантах предполагается, что грантор (лицо, которое выдает финансовые средства) определяет цели, на которые реципиент должен использовать выделенные средства. В случае необусловленных грантов реципиент может использовать финансовые средства по своему усмотрению. Данная классификация
Основные группы финансовой помощи представлены в табл. 3.2. Первый столбец показывает подразделение помощи в зависимости от условий, выдвигаемых донором финансовых средств. Второй – отражает классификацию грантов с точки зрения сторон, принимающих участие в использовании средств. Ограничения на объемы выделяемых средств показаны в третьей колонке.
Таблица 3.2
Классификация межбюджетных грантов по трем критериям [12]
12
См.: Ефимова Л. А., Макарова С. Д., Мамкина М. Ю. Теоретические, методологические и практические аспекты бюджетного федерализма. Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского госуниверситета, 2004. С. 44—47.
Начнем анализ системы грантов с изучения категориальных видов помощи. Категориальным называется грант, направляемый в территориальный бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Категориальные программы сфокусированы на решении проблем, рассматриваемых центром как приоритетные. В США эта система работает следующим образом. Для того чтобы получить помощь, потенциальные реципиенты должны подготовить детализированные предложения по использованию средств, где указывается, как существующие проблемы будут разрешены и какие результаты будут получены. Более того, предложения должны показывать и доказывать, что выделенные средства будут израсходованы эффективно. На этапе подготовки предложений заявители определяют каналы наиболее эффективного использования средств. Комитеты, создаваемые гранторами, должны четко сформулировать правила отбора, которые исключают возможность прохождения теневых проектов.
Целевые гранты предназначены для преодоления вертикального и горизонтального дисбаланса. Грант поступает в распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Тем не менее контроль над этим видом помощи со стороны грантора существует, но он не настолько строг, как при категориальных грантах. Наличие контроля определяет включение этого вида финансовой помощи в категорию обусловленных грантов.
Если категориальные гранты рассматриваются во всей литературе как обусловленные, то взгляд на классификацию блочных грантов не столь однозначен. Так, например, Р. Масгрейв относил блочные гранты к необусловленным, в то время как более поздние работы в области государственных финансов выделяют блочные гранты в отдельную категорию финансовой помощи, которая расположена между категориальной помощью и системой разделения налогов.
Блочный грант поступает в распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Тем не менее контроль над этим видом помощи со стороны грантора существует, но он более мягок, так же как при категориальных грантах. Наличие контроля определяет включение этого вида финансовой помощи в категорию обусловленных грантов.