Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Ермасова Наталья Борисовна

В рамках реструктуризации убыточных отраслей промышленности из федерального бюджета ежегодно выделяются средства на реструктуризацию убыточных предприятий угольной отрасли. В 2007 г. на эти цели выделено 4,9 млрд руб. (на 0,3 млрд руб. больше чем в 2006 г.). В связи с закрытием шахт требуется реализация программ развития шахтерских городов и поселков и социальная реабилитация их жителей, на что из федерального бюджета в 2007 г. выделено 2,2 млрд руб.

Ассигнования федерального бюджета в сфере транспорта направлены в первую очередь на обеспечение экономики надежной и современной транспортной инфраструктурой и обеспечение использования Российской Федерацией ее выгодного географического положения. Основные расходы федерального бюджета на транспорт представлены в табл. 6.19.

Таблица 6.19

Основные расходы федерального бюджета на транспорт [44]

В

целях обеспечения территориальной целостности и выравнивания обеспечения регионов транспортной инфраструктурой значительные средства направляются на субсидирование дорожного строительства в регионах. К 2009 г. число населенных пунктов Российской Федерации, не обеспеченных подъездными путями с твердым покрытием, сократится более чем на 1000 по сравнению с 2005 г. Повысится доля дорог, соответствующих международным стандартам, снизится доля перегруженных дорог.

44

См.: Бюджетная политика в 2007 г. // Официальный сайт Минфина России // http://www.minfin.ru.

Уровень централизации/децентрализации расходов на социальное обеспечение стран Евразийского союза различен. Наиболее централизованная система социальной поддержки существует в Беларуси – доля расходов субнационального уровня стабильно составляет около 3% расходов расширенного правительства. Казахстан и Россия стоят на втором месте по степени централизации, для них этот показатель в последние годы составляет 10—13%; при этом в Казахстане в 1999 г. произошла резкая централизация этого вида расходов (с 27 до 12%). Наименее централизованная система существует в Украине – в разные годы от 14 до 17%. Общей чертой, однако, является высокая степень централизации по сравнению с другими расходами социальной направленности. Это, по-видимому, объясняется одной и той же причиной исторического характера – с самого начала экономических реформ государственные пенсионные системы, а также системы социального страхования и страхования по безработице были построены на основе централизованных внебюджетных пенсионных фондов. В силу этого даже при переходе к накопительной системе (как в Казахстане) та часть пенсии, которая финансируется государством, выплачивается из центрального бюджета. Сравнение по показателю доли социальных расходов в ВВП позволяют сделать данные табл. 6.20.

Таблица 6.20

Доля расходов расширенного правительства на социальное обеспечение в ВВП, %

Относительный уровень расходов на социальное обеспечение России и Казахстана довольно близок. Более высокие показатели Беларуси, по-видимому объясняются общей долей расходов расширенного правительства в этой стране. Явно выделяющиеся показатели Украины связаны с существенно более высокой долей расходов по этой статье в общем объеме расходов расширенного правительства.

6.4. Горизонтальное и вертикальное выравнивание в Российской Федерации

Принцип вертикальной сбалансированности действует как в отношении к вышестоящему уровню бюджета, так и в отношении к региональным и местным бюджетам. С одной стороны, центральное правительство обязано, в случае недостаточности доходов нижестоящего бюджета для финансирования закрепленных за ним услуг, предоставить ему недостающие бюджетные ресурсы. С другой стороны, вертикальная сбалансированность предполагает выравнивание финансовых возможностей всех уровней власти путем их долевого участия в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Таким образом, под целью вертикального бюджетного выравнивания понимается обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти. [45]

45

См.: Финансы, денежное обращение и кредит: учебник / под ред. В. К. Сенчагова, А. И. Архипова. М.: Проспект, 1999. С. 230.

Вертикальное выравнивание не может решить всех проблем бюджетной сбалансированности. Даже если доходы территории покрывают совокупный

объем расходов ее бюджета, между бюджетами территорий и районов одного уровня могут сохраняться различия, дифференцирующие бюджетные возможности регионов и муниципалитетов по финансированию своих обязательств. Подушевая бюджетная обеспеченность регионов (к среднероссийскому уровню) до и после предоставления средств из Федерального фонда поддержки регионов представлена в табл. 6.21.

Таблица 6.21

Подушевая бюджетная обеспеченность в 2001—2003 гг. [46]

Для уменьшения горизонтальных диспропорций, вызванных различием объема социально необходимых расходов между богатыми и бедными регионами (районами), должно использоваться горизонтальное выравнивание.

В 1992—1993 гг. финасовая помощь субъектам Российской Федерации предоставлялась на основе индивидуального согласования нормативов отчислений от федеральных налогов (главным образом НДС) и прямых дотаций и субвенций различных видов. С 1994 г. «общая» часть финасовой помощи распределялась через федеральный Фонд финансовой поддержки регионов на основе единых критериев, однако роль неформализованных каналов по-прежнему оставалась чрезмерно высокой. Финансовая помощь субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в 1992—1997 гг. показана в табл. 6.22.

46

См.: Климате В. В., Лавров А. М. Межбюджетные отношения в России: ситуация 2004 года. М.: ИРОФ, 2005. С. 11.

Таблица 6.22

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в 1992—1997 гг., % к ВВП

Что касается бюджетного выравнивания внутри субъектов Российской Федерации, то финансовая помощь местным бюджетам распределялась либо на индивидуальной основе, либо по формуле, заимствованной у федеральных властей. При этом зависимость муниципальных образований (особенно районов, поселков и сельских поселений) от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов заметно выше, чем зависимость субъектов Федерации от поступлений из федерального бюджета. Доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в общих доходах региональных и местных бюджетов в 1992—1996 гг. показана в табл. 6.23.

Таблица 6.23

Доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в общих доходах региональных и местных бюджетов в 1992—1996 гг., %

Фактически в России под горизонтальным выравниванием понимается не перераспределение поступлений от конкретных налогов на уровне регионов (например, как НДС в Германии), а централизованное перераспределение средств специальных фондов, сформированных в том числе и за счет налоговых поступлений (например, Федеральный фонд финансовой поддержки регионов).

Так, в 2007 г. 12% всех государственных федеральных расходов – межбюджетные трансферты (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Структура расходных обязательств Российской Федерации в 2007 г. [47]

Целью горизонтального выравнивания является обеспечение единого стандартного потребления государственных услуг. Однако если в западной практике этот единый уровень потребления достигается перераспределением конкретных налогов на одном бюджетном уровне в рамках горизонтального выравнивания, то в России этот процесс идет «сверху», его фактическим результатом является лишь частичное устранение дисбаланса расходных и доходных полномочий территорий, но никак не выравнивание уровня потребления и стоимости общественных услуг в различных регионах.

47

См.: Бюджетная политика в 2007 г. // Официальный сайт Минфина России / http://www.minfin.ru.