Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
Шрифт:
В то же время вплоть до настоящего времени в ряде стран с развивающейся и переходной экономикой управление капитальными расходами, а иногда и более широкими категориями расходов, включаемыми в особые типы программ (проектов), с финансовой и институциональной точек зрения полностью или частично оторвано от управления текущими расходами и общего бюджетного процесса. Это искусственно «ограждает» такие расходы от конкуренции при распределении бюджетных ресурсов, ослабляет финансовую дисциплину искажает критерии выработки и оценки реализации бюджетных приоритетов, а также подрывает самостоятельность и ответственность отраслевых ведомств, отвечающих за достижение результатов в сфере своей
Комплексность бюджетов всех уровней предполагает, что бюджет на всех уровнях охватывает все расходы и доходы с тем, чтобы можно было иметь полную картину всех обязательств и ресурсов, существующих в каждый период времени, обеспечить необходимый уровень контроля над распределением ресурсов и минимизировать возможности возникновения непредвиденных негативных тенденций.
6.7. Государственный долг
Государственный долг (государственный кредит) как экономическая категория – это система денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный кредит как правовая категория – это самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.
Долг СССР Парижскому клубу кредиторов на конец 1991 г. составлял 37,6 млрд долл. В январе 1992 г. Правительство РФ заключило рамочное соглашение о пересмотре календарного плана обслуживания и погашения этого долга. Далее в 1993—1995 гг. последовало три его пересмотра (многосторонние меморандумы от 02.04.1993, от 04.06.1994, от 03.06.1995), связанных с обслуживанием долга в период с декабря 1991 по конец 1995 г. Внешний долг России, составлявший на начало 1992 г. 57 млрд долл., достиг в начале 1993 г. 96,6 млрд долл. и сравнялся со всем годовым ВНП страны.
Закончив в 1994 г. переговоры с Парижским клубом, Россия взяла на себя весь долг СССР всем странам в обмен на зарубежные активы. Парижский клуб – неинституционализированное объединение стран-кредиторов (Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Россия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, Япония), созданное в 1956 г. для обсуждения и урегулирования проблем задолженности развивающихся стран по государственным или имеющим государственную гарантию кредитам. Россия – член Парижского клуба с 1997 г.
Одновременно Россия фактически потеряла возможность возвращения значительной части долгов от большинства стран. По предыдущим соглашениям наибольшая нагрузка по выплате советских долгов приходилась на период после 2002 г., и тогда это, видимо, казалось отдаленной перспективой. Вслед за этими соглашениями в апреле 1996 г. Правительство РФ подписало меморандум (многосторонний меморандум от 29.04.1996) об условиях всеобъемлющей реструктуризации внешнего долга СССР со странами – членами Парижского клуба кредиторов. Россия стала должна Клубу 38 млрд долл.
К концу 1993 г. обязательства России составили уже более ПО млрд долл., увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 15 млрд долл. (в первую очередь за счет привлечения займов международных финансовых организаций). Причинами стремительного роста задолженности стали дефицитность государственного
За годы реформ в связи с сокращением налогооблагаемой базы из-за спада производства, низким внутренним спросом, уходом бизнеса в теневую экономику, массовыми уклонениями от уплаты налогов налоговые доходы государства резко уменьшились. Большую часть 1990-х гг. доходная часть бюджета падала, а расходы государства для установления бюджетного равновесия сокращались недостаточно.
По официальным данным, на начало 1994 г. общая внешняя задолженность страны составляла 112,8 млрд долл. Задолженность бывшего СССР за счет капитализации невыплачивавшихся процентов выросла до 104 млрд долл. (92,2% общей внешней задолженности), а вновь образовавшаяся российская задолженность составляла 8,8 млрд долл. Затем, в 1994—1997 гг. задолженность росла меньшими темпами (к 1996 г. достигла величины 121 млрд долл.), отношение же задолженности к ВНП и экспорту постепенно сокращалось (с 55% в 1994 г. до 30% ВНП в 1996 г., с 260% экспорта страны в 1994 г. до 190% в 1996 г.).
По официальным данным Минфина России, на 31 декабря 1997 г. внешний долг России составлял 123,5 млрд долл., из которых 91,4 млрд долл. – долги, доставшиеся в наследство от Советского Союза. Однако в 1998 г. вновь были сделаны масштабные заимствования. К 1 июля 1998 г. внешний долг вырос до 129 млрд долл. (рост задолженности был связан в первую очередь с попытками предотвратить дефолт по внутреннему долгу). Во второй половине 1998 г. произошла конвертация части внутреннего долга во внешний – объем задолженности на конец 1998 г. составил уже 143,9 млрд долл., а в 1999 г. достиг своего исторического пика – 167 млрд долл. (более 101% ВВП в рублевом исчислении). [75]
75
Приводится по данным сайта http://www.debt.ru.
Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета, где ежегодно эти расходы выделяются в отдельную строку. Однако в условиях нарастания бюджетного дефицита государство может прибегнуть к рефинансированию государственного долга, т. е. погасить старую государственную задолженность путем выпуска новых займов. Объемы финасирования дефицита федерального бюджета в процентах от ВВП представлены в табл. 6.35.
Таблица 6.35
Финансирование дефицита бюджета центрального правительства, внутреннее и внешнее финансирование, %ВВП [76]
Казахстан больших заимствований на внешнем рынке не делает, несмотря на удешевление заемных средств.
Российская практика разделения долга на внешний и внутренний осуществляется в соответствии с валютой займа и отличается от международной. Казахстан, Беларусь и Украина заняли в данном вопросе позицию, соответствующую международной практике.
76
Евроазиатское бюджетное пространство / под ред. А. М. Лаврова. М.: УРРС, 2004. С. 172.