Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Ермасова Наталья Борисовна

– сочетание поискового и целевого подходов к прогнозированию.

Таким образом, развитие программно-целевых методов бюджетного планирования на всех четырех уровнях предполагает следующие мероприятия:

1) предоставление ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

2) совершенствование методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

3) использование в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

4) распределение части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам

оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

5) расширение полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета;

6) создание системы мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов. Встраивание этой системы в бюджетный процесс.

В регионах разработаны различные методики оценки эффективности бюджетных расходов:

– Самарская область – оценка эффективности капитальных расходов, процедура использования результатов оценки;

– Краснодарский край – оценка эффективности финансово-хозяйственной деятельности отрасли и рациональность расходования бюджетных ассигнований в учреждениях отрасли, сопоставление со средним по краю значением;

– Астраханская область – оценка именно эффективного распределения средств, установление основных и дополнительных индикаторов, формул для расчета;

– Республика Карелия, Саратовская, Тверская области – оценка эффективности расходов отдельно для ведомств;

– Республика Марий Эл – закрепление пороговых значения индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения, предписание министерствам и ведомствам обеспечить достижение пороговых значений индикаторов;

– Вологодская область – сопоставление изменений объемов финансирования в оцениваемом периоде и изменений показателей, выбранных в качестве индикаторов эффективности бюджетных расходов, по функциональной классификации расходов;

– Чувашская Республика, Хабаровский край, Саратовская и Калужская области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ – оценка результативности и сопоставление плановых и фактических показателей, разработка индикаторов для всех бюджетополучателей.

При разработке всех вариантов среднесрочного финансового плана необходимо соблюдать нормы и ограничения, установленные БК РФ и законодательством Российской Федерации: [73]

73

См.: Богуш И. Н. Концепция и стандарты среднесрочного финансового планирования для территориальных бюджетов М.: УРСС, 2005. С. 117.

1) отношение текущих расходов бюджета к объему его доходов;

2) отношение дефицита бюджета к объему его доходов без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней и поступлений от продажи имущества, утвержденных региональным законом о бюджете на соответствующий год;

3) отношение предельного объема государственного долга региона к объему доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней;

4) отношение предельного объема государственных внешних заимствований к годовому объему платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга;

5) отношение расходов на обслуживание соответствующего государственного или муниципального

долга в текущем финансовом году к объему расходов бюджета соответствующего уровня;

6) отношение бюджетных кредитов юридическим лицам к расходам бюджета, определяемое в случае получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

7) отношение государственных гарантий к расходам бюджета региона, определяемое в случае получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

Для полноценной реализации этой технологии необходима система учета действующих расходных обязательств. Ее предполагается создать путем ведения, как это уже предусмотрено БК РФ, реестров расходных обязательств.

Вторая новация состоит в утверждении расходов на три года по субъектам бюджетного планирования. Если министерство не знает, какими ресурсами оно будет располагать в среднесрочной перспективе, то у него нет никаких стимулов для оптимизации действующих расходных обязательств, перераспределения средств – в пределах общего бюджета – в пользу более результативных программ. Дополнительные средства министерства смогут получить только по результатам конкуренции предложенных ими бюджетных целевых программ за бюджет принимаемых обязательств. Это и есть введение для министерств жестких бюджетных ограничений.

Удлинение горизонта бюджетного планирования, разделение действующих и принимаемых обязательств, введение жестких бюджетных ограничений создают стимулы для министерств и ведомств расширять сферу применения и повышать качество бюджетирования, ориентированного на результаты, путем:

– разработки и использования в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

– перевода бюджетных расходов в форму бюджетных целевых программ;

– участия в эксперименте по ускоренному внедрению новых методов бюджетного планирования и повышению качества финансового менеджмента.

С 2004 г. в бюджетный процесс введены доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, включающие в себя: цели, задачи и показатели деятельности на очередной год и трехлетний период; расходные и доходные обязательства; бюджетные целевые программы; распределение расходов по целям, задачам и бюджетным целевым программам; меры по повышению результативности бюджетных расходов.

Эти доклады регулярно рассматриваются правительственной Комиссией по повышению результативности бюджетных расходов и в перспективе должны стать основным плановым и «предбюджетным» документом федеральных органов исполнительной власти. В их рамках должны формироваться бюджетные целевые программы – основной элемент БОР.

В настоящее время только 7% расходов федерального бюджета представлено в программной форме, при этом качество и результативность федеральных целевых программ остаются низкими. Этот инструмент явно недостаточен для расширения сферы применения программно-целевого бюджетирования. Поэтому в соответствии с Концепцией с 2005 г. в бюджетную практику вводятся ведомственные целевые программы, которые могут приниматься в форме утвержденных субъектами бюджетного планирования (СБП) целевых программ ведомств или аналитических ведомственных программ, включаемых в доклады о результатах и основных направлениях деятельности (табл. 6.34).