Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Ермасова Наталья Борисовна

Все уровни бюджетной системы реформируются следующим образом:

– разделение бюджетных расходов на «действующие» и «принимаемые» обязательства;

– совершенствование среднесрочного финансового планирования;

– развитие программно-целевых методов бюджетного планирования.

Предполагается также переход к многолетнему (среднесрочному) планированию, введение последовательной («скользящей») корректировки будущих периодов (рис. 6.5).

Рис. 6.5. Последовательная («скользящая») корректировка будущих периодов

Прежде

всего это касается нового формата и роли перспективного финансового плана (табл. 6.33).

Утверждение перспективного финансового плана Правительством РФ и однозначное соответствие параметров его первого года проекту федерального бюджета, а также требованиям составления в режиме «скользящей трехлетки» с объяснением вносимых изменений существенно повышают статус и роль этого документа (ранее носившего справочно-аналитический характер) в бюджетном процессе. По сути, сделан крупный шаг к составлению трехлетнего федерального бюджета.

Таблица 6.33

Изменения в формате перспективного финансового плана

С точки зрения требований среднесрочного планирования, ориентированного на результаты, наиболее существенными новациями являются:

– раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;

– утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года.

Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств вытекает из их принципиально разной природы и места в бюджетном планировании. Предполагается, что в 2006—2008 гг. бюджетные расходы будут полностью обеспечены доходами по всем четырем уровням бюджетной системы. Доходы и расходы бюджетной системы в Российской Федерации по всем четырем уровням представлены на рис. 6.6.

Рис. 6.6. Доходы и расходы бюджетной системы Российской Федерации [70]

Рис. 6.7. Расходы бюджетной системы на одного человека, тыс. руб.

Как предполагается, основные расходы будут осуществляться региональными и местными бюджетами (рис. 6.7).

В 2006 г. совокупные расходы бюджетов всех уровней в расчете на душу населения превысят 58 тыс. руб., а к 2009 г. достигнут 85 тыс. рублей [71] . Фактически за эти средства общество «приобретает» у государства общественные услуги – образование, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование экономики, гарантии безопасности и правопорядка, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и свобод и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым гражданином по отдельности.

70

См.: Бюджетная реформа в действии // Официальный сайт Минфина России // http://www.minfin.ru.

71

Бюджетная политика в 2007 г. // Официальный сайт Минфина России // http://www.minfin.ru.

На момент составления или утверждения бюджета основная часть расходов уже предопределена ранее принятыми решениями (нормативными актами, договорами, соглашениями). Речь идет не о том, нужны эти расходы или не нужны, а о том, как определить их объем в следующем году и на трехлетнюю перспективу. Здесь нет никаких политических решений, это технический аспект бюджетного планирования. Обсуждать же необходимо, исходя из приоритетов государственной

политики, принимаемые обязательства, т. е. новые законы и программы. Ресурсы для них образуются по двум направлениям: во-первых, за счет увеличения доходов бюджета в реальном выражении, во-вторых, при сокращении бюджета действующих обязательств (что делать совершенно необходимо, так как многие из существующих расходов нерациональны).

Среднесрочный финансовый план разрабатывается исполнительным органом государственной власти региона (органом местного самоуправления), ответственным за составление и исполнение соответствующих региональных (местных) бюджетов.

Среднесрочный финансовый план утверждается нормативным актом высшего исполнительного органа государственной власти региона.

Главной целью разработки среднесрочного финансового плана является выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

Целями разработки среднесрочного финансового плана являются: [72]

– информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

– комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

– выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

– определение долгосрочных негативных тенденций и своевременное принятие соответствующих мер;

72

См.: Богуш И. Н. Концепция и стандарты среднесрочного финансового планирования для территориальных бюджетов М.: УРСС, 2005. С. 117.

– формирование и уточнение документов по социально-экономическому развитию территории на долгосрочную перспективу;

– последовательный переход от ежегодно меняющихся установок по осуществлению бюджетно-финансового планирования к преемственности и стабильности;

– дополнительное обоснование и обеспечение реализации политических приоритетов развития территории.

В следующем году принятые обязательства попадут в состав действующих и будут рассмотрены по их правилам (включая, безусловно, оценку их необходимости и результативности), но им на смену придут ресурсы для принятия политических решений по новым обязательствам. Таким образом, происходит раздельное планирование (но не исполнение!) бюджета действующих обязательств (БДО) и бюджета принимаемых обязательств (БПО). Действующие обязательства – это обязательства, включенные в реестр. Принимаемыми называются обязательства, подлежащие или планируемые к включению в реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных ресурсов, вводимые или планируемые к введению в плановом периоде.

Формирование среднесрочного финансового плана осуществляется на основе следующих принципов:

– вариантность прогнозов;

– научная обоснованность и объективность прогнозирования;

– участие в государственном прогнозировании ключевых субъектов управления – федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединений предпринимателей, профсоюзов и др.;

– взаимодействие всех участников государственного прогнозирования с целью достижения согласованного представления о перспективах развития региона;

– последовательное уточнение государственных прогнозов в ходе взаимодействия участников прогнозного процесса;

– единство методических подходов, предполагающее возможность перехода от показателей прогнозов с одним временным горизонтом к показателям прогноза с другим горизонтом;

– системность процесса государственного прогнозирования;

– сбалансированность номенклатуры и состава прогнозных показателей с временным горизонтом прогноза;

– непрерывность прогнозирования и скользящий характер прогнозов;