Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
Шрифт:
Система выравнивания в Швеции построена по принципу самофинансирования и состоит из двух частей – выравнивания доходов (налогового потенциала) и выравнивания расходов (компенсация различий в структуре расходов). В первом случае местные власти (коммуны и ландстинги), обладающие налогоспособностью выше средней по стране, платят взносы в центральный фонд субсидирования, из которого коммунам с низкой налогоспособностью центральное правительство предоставляет субсидии. Во втором случае взносы платят муниципалитеты с благоприятной структурной характеристикой расходов, а получают субсидии коммуны с менее благоприятными характеристиками. В целом государственные
Сегодня власти муниципалитетов и советы графств уполномочены вести деятельность, направленную на создание идентичных условий жизни для всего населения. Существует значительная разница между муниципалитетами и графствами на уровне налоговых баз и структурных условий. Основополагающий принцип системы выравнивания состоит в том, чтобы гарантировать муниципалитетам и графствам возможность выполнять возложенные на них функции в эквивалентных условиях. Концепция системы должна также обеспечивать стабильность и продолжительность воздействия выравнивания и финансового обеспечения.
Новая система опирается на следующие принципы:
– выравнивание доходов;
– выравнивание затрат, если различия связаны со структурными причинами;
– распределение дотаций в зависимости от численности населения;
– определенные промежуточные правила.
Новая система предполагает высокую степень выравнивания доходов, которые муниципалитеты и графства получают от сбора налогов. В результате выравнивания доходы муниципалитетов и графств должны соответствовать среднему уровню по стране.
Муниципалитеты и графства, где налоговые доходы на душу населения ниже среднего показателя по стране, получают дотацию на выравнивание, а если этот показатель выше – платят государственный налог на выравнивание.
Сумма дотации/налога равна разнице между средней налоговой базой муниципалитета/графства и средним показателем по стране, умноженной на налоговую ставку установленную правительством и не зависящую от местных властей. Затем средние налоговые ставки снижаются на 5%, что дает компенсационную ставку в размере 95%, на основании которой проводится расчет дотации/налога на выравнивание. Высокая компенсационная ставка означает высокую степень выравнивания налоговых поступлений. В результате выравнивания налоговая база почти всех муниципалитетов и графств устанавливается на уровне 98—101% среднего национального показателя.
Новая система предполагает выравнивание расходов муниципалитетов и графств, если различия носят структурный характер.
Структурные расходы на душу населения рассчитываются для каждого муниципалитета и графства. Они соответствуют общей сумме теоретических расходов на различные виды деятельности и расходные статьи и призваны отразить структурные особенности конкретного муниципалитета или графства.
Муниципалитет или графство, где структурные расходы на душу населения выше среднего национального показателя, имеют право на получение дотации на выравнивание. В противном случае они платят государству налог на выравнивание. Налог/дотация на выравнивание соответствует разнице между структурными расходами муниципалитета или графства и средним национальным показателем структурных расходов, умноженным на число жителей муниципалитета или графства.
В процессе выравнивания теоретические различия в расходах муниципалитетов и графств рассчитываются отдельно для каждого вида деятельности. Этот метод позволяет учитывать самые разнообразные факторы, которые влияют на расходы. Выравнивание расходов включает в себя как обязательные, так и необязательные виды деятельности, а также неспецифические статьи оперативного характера. Кроме того, оно учитывает и не поддающиеся контролю факторы, отражающие различия в потребностях и структуре того или иного вида деятельности. В некоторых случаях эти факторы носят чисто «субъективный характер», но не отбрасываются, поскольку очень важны для определения структурных различий. Выравнивание расходов основано на последних данных о показателях средних расходов на основные виды деятельности, т. е. расходов, осуществленных в течение одного или двух лет, предшествовавших текущему финансовому году. После этого проводится предварительная оценка расходов, предстоящих в ближайшие два года с учетом прогнозных колебаний цен-нетто. Расчет средних расходов уточняется ежегодно с учетом последних данных.
Специфические факторы муниципалитетов
Помимо дотации/налога на выравнивание существует общая государственная дотация муниципалитетам и графствам, размер которой зависит от численности населения данного территориального образования. Сумма этой дотации устанавливается ежегодно с учетом численности населения на 1 ноября года, предшествовавшего финансовому году.
Существование общей дотации позволяет государству контролировать финансовую деятельность местных органов власти. Общий объем государственных трансфертов муниципалитетам устанавливается ежегодно парламентом с учетом оценки экономической деятельности местных властей. Общая дотация служит также для регулирования финансовых отношений между государством и муниципалитетами/графствами, например при распределении ответственности.
Для большей части муниципалитетов и графств новая система предоставления дотаций и финансового выравнивания повлечет за собой серьезные изменения в сфере предоставления финансовых средств по сравнению с нынешним положением дел. В связи с этим введение новой системы будет проводиться поэтапно в течение восьми лет. Максимально допустимое ежегодное сокращение в предоставлении средств не должно превышать 250 шведских крон на душу населения в муниципалитетах (в некоторых случаях – 500 шведских крон) и 150 шведских крон на душу населения в графствах. Максимальное сокращение в предоставлении средств за весь период введения системы должно составить 2000 шведских крон на душу населения в муниципалитетах (в отдельных случаях – 4000 крон) и 1200 шведских крон на душу населения в графствах. [161]
161
См.: Отчеты «Ограничение местных налоговых ресурсов, финансовое выравнивание и методы расчета дотаций» и «Местные финансы в Европе», опубликованные в серии «Местные и региональные органы власти в Европе» № 65 (1998) и № 61 (1997) издательства Совета Европы. Московский общественный научный фонд, 2000.
Создана парламентская комиссия, которой поручено следить за внедрением новой системы, оценивать результаты и совершенствовать эту систему. Государственные безвозмездные перечисления и финансовое выравнивание в муниципалитетах и графствах представлены в табл. 7.44.
Таблица 7.44
Государственные безвозмездные перечисления и финансовое выравнивание в муниципалитетах и графствах (с 1 января 1996 г.)
Резолюция о финансах органов местного самоуправления, принятая Конференцией европейских министров, ответственных за местное самоуправление, приведена в прил. 9.
Глава 8
Страны с транзитивной экономикой
8.1. Основные сведения
Децентрализация и развитие современных систем местного самоуправления стали главными компонентами переходного периода в странах Центральной Европы, республиках бывшего Советского Союза. В период первого десятилетия крушения централизованных государств и унификации муниципальных служб были разработаны разнообразные модели устройства местных органов власти. В этих странах были реструктурированы политические механизмы, экономические системы, институты и практика управления, которые достались в наследство от старых времен. Неоднозначная смена ориентиров и изменение скорости финансовых изменений характеризовали долгий процесс познания при создании новых органов власти. Вопросы местной политики и механизмы принятия решений зависят от политических институтов и культуры каждой конкретной страны.