Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Ермасова Наталья Борисовна

За последние 25 лет финансирование многих функций с федерального уровня сильно изменилось (табл. 7.40). Так, межбюджетные трансферты, предназначенные для охраны окружающей среды на уровне штатов и локальном уровне, снизились с 5,9 до 1,5% в общем объеме трансфертов. Однако трансферты для обеспечения расходов на медицинское обслуживание в штатах и на локальном уровне с 1980 по 2004 г. резко выросли с 17,3 до 46,7%, т. е. практически утроились.

Таблица 7.40

Межбюджетные трансферты с федерального уровня на уровень штатов и локальный уровень в США в период 1980-2004 гг. в зависимости от функций [149]

149

Sources Budget of the United States Government, Fisc-3, p. 131; and Budget of the United States Government, Historical Tables (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 2005), Table 12.2, p. 227.

В

то же время доля трансфертов на административные расходы снизилась на 77%, охрану окружающей среды – на 75%, развитие сельского хозяйства – на 71%, образование, повышение квалификации и социальное обеспечение – на 44%. В целом в реальном долларовом исчислении объем федеральных трансфертов на уровень штатов и локальный уровень вырос в период с 1980 по 2004 г. на 95%, в то время как численность населения – на 27%, прямые расходы штатов и органов местного самоуправления – на 119%, объем их собственных ресурсов – на 128%. [150]

150

См.: Mullis D., Pagano M. Local Budgeting and Finance: 25 Years of Developments // Public Budgeting & Finance, 2005. Special Issue. P. 5—6.

В 1980 г. приблизительно 65% федеральных трансфертов было направлено на финансирование общественных услуг и проектов государственных и местных органов власти; в 2004 г. 65% федеральных трансфертов шло на прямые платежи и услуги населению, при этом почти 47% – на финансирование и оказание медицинских услуг.

А. Мергет называет данный тип федерализма в США в 1980-е гг. «иррациональным» или «замысловатым» [151] , Д. Поллок дает другое название – «мраморный торт» или «штакетник» [152] . Фискальная автономия многих городов и локальных правительств в реальности зависит от многих обстоятельств и чаще всего довольно непредсказуема, кроме того, степень финансовой самостоятельности снизилась в последние годы. В целом штаты и локальные правительства в очень высокой степени зависят от федеральных межбюджетных трансфертов. Без федеральных трансфертов многие города стали бы банкротами. Объем межбюджетных трансфертов на локальный уровень с федерального уровня и уровня штатов в 1980—2002 гг. представлен в табл. 7.41.

151

См.: MergetA. The Fiscal Depedency of American Cities // Public budgeting & Finance. 1981. № 1. P. 20—30.

152

См.: Mullis D., Pagano M. Local Budgeting and Finance: 25 Years of Developments // Public Budgeting & Finance, 2005. Special Issue. P. 8.

Таблица 7.41

Объем межбюджетных трансфертов на локальный уровень с федерального уровня и уровня штатов в 1980—2002 гг., млн долл. [153]

В отличие от других стран в США межбюджетные трансферты в 1980-е гг. предоставлялись независимо от размера округов, их локализации, демографической ситуации, уровня относительной бедности или богатства того или иного округа.

В последние годы число категориальных грантов в США быстро увеличивается. Также развиваются более гибкие и регулируемые блочные субсидии, альтернативные программы для локальных правительств. Больше внимание стали уделять предоставлению капитальных грантов, которые покрывают эксплуатационные расходы на капитальные проекты на уровне штатов и местном уровне.

153

См.: Bahl R. The Design of Intergovernmental Transfers in Industralized Counrties // Public Budgeting & Finance. 1986. № 6. P. 3—18.

Бюджет США одним из первых начал проводить бюджетные реформы на муниципальном уровне. Так, еще в 1899 г. Национальная муниципальная лига разработала единые бухгалтерские правила и методы расчета и оценки. В 1904 г. эти правила и методики применялись уже в 80 городах [154] . В данной бюджетной доктрине излагались система руководящих принципов, оценка издержек, унификация методов, централизация, оценка результатов и эффективности. К 1920 г. одним из главных принципов финансового менеджмента в государственных структурах стала методика оценки выполненных задач (output). Важнейшим принципом

являлась интеграция бюджетирования, бухгалтерского учета, отчетности, оценки целей и задач.

154

См.: Richard К. Fleischman and Penny Marquette The Origins of Public budgeting: Municipal reforms during the Progressive Era // Public budgeting & Finance 6, no. 1 (1986). P. 71—77.

Государственные услуги обычно имеют множество задач (например, субсидия школьных обедов, как кормление детей, так и поддержка семейных доходов). Однако задачи могут противоречить друг другу (например, водохранилище (бассейн) должно быть почти пустым, чтобы разрешить водные лыжи). Оборот с различных программ не имеет стандарта или общего критерия для сравнения (например, прибыль с рек и озер не измеряется теми же критериями, чем измеряются сокращения транспортных несчастий). Бенефициары различных программ часто не одни и те же люди, соответственно выборы среди программ служат причиной возникновения «победителей» или «проигравших», нарушающих критерий Парето. Следовательно, выполнение так просто звучащего правила распределения государственных средств практически невыполнимо. Тем не менее составление бюджета происходит на основе выбора из определенных программных альтернатив. Бюджетная классификация может сделать этот выбор более правильным, что позволит улучшить жизнь общества. В табл. 7.42 представлены альтернативные бюджетные структуры, действующие в США.

Таблица 7.42

Альтернативные бюджетные структуры и их основные ассоциируемые черты [155]

С целью улучшения планирования бюджетов Конгресс поставил задачу создания оптимальных финансовых структур управления, проводящих стратегическое планирование. Начиная с 1990 г. был проведен анализ 878 бюджетных систем с 1306 прикладными программами в главных финансовых отделах на уровне штатов и местном уровне [156] . Однако анализ показал, что системы бюджетного планирования в большинстве отделов были устаревшими и часто не выполняют:

155

См.: MikesellJ. Fiscal Administration. Seventh edition. USA. Thomson Higher Education, 2007. P. 193—195.

156

The Journal of Government Financial Management. Alexandria: Fall 2006. Vol. 55, Iss. 3; p. 52.

– функциональные требования к финансовой отчетности;

– интеграцию бюджета и статистических данных;

– контроль исполнения бюджета.

В США действует специальная система стандартов для осуществления бюджетирования в государственных органах. Их разрабатывает Государственный комитет бухгалтерских стандартов (The Governmental Accounting Standards Board – GPEFR) [157] . В 1994 г. данным комитетом была разработана концепция бюджетирования и отчета, ориентированного на целевое исполнение (performance reporting standard).

157

См.: Governmental Acounting Standards Board (GASB) Norwalk, CT: GASB, 1994.

Интересный пример представляет собой программа прогнозирования доходов в штате Индиана, разработанная профессором Дж. Майкселлом [158] . Бюджеты органов местного самоуправления, являясь частью финансовой системы государства, не только берут на себя финансовые обязательства с целью смягчения напряжения федерального бюджета, но и несут расходы, связанные с государственным регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на подведомственной территории, тем самым содействуя проведению политики, соответствующей интересам региона.

158

См.: http//www.in.gov/sba/budget/revforecast05_07/index_20051214_update.html.

Местным органам власти принадлежит заметная роль в регулирующем воздействии на размещение производительных сил – целевом использовании земель. Формы воздействия местных органов власти – экономические, финансовые и административные – стимулируют или ограничивают развитие отдельных отраслей хозяйства, создают условия для снижения издержек производства частных предприятий и повышения их конкурентоспособности. Широкое участие местных управлений в финансировании базисных отраслей экономики, а также затраты на образование, здравоохранение, охрану и использование природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды, обеспечивают работой определенную часть населения.