Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Ермасова Наталья Борисовна

В дополнение к традиционным характеристикам местной политики (выборы, роль партий и т. п.) в методах принятия решений на местном уровне в этих странах появились два новых аспекта. Местным органам самоуправления приходится решать проблемы этнических меньшинств. Улучшенные формы представительства, новые методы управления конфликтными ситуациям и потребность в оказании специальных услуг стали частью повседневной деятельности местных органов власти. Проблемы меньшинств влияют на деятельность органов местного самоуправления на самом разном уровне в зависимости от размера и положения этих групп. Еще одним новым явлением в местной политике становятся новые формы общественных объединений.

После того как муниципальные образования осознали недостатки новых партийных иерархий и незначительность своего участия принятии общегосударственных решений, на местах начала осуществляться совместная лоббистская деятельность.

Общим

для стран с транзитивной экономикой является также то, что в условиях приватизированной экономики социальные и коммунальные службы претерпели значительные изменения. В связи с этим возникла необходимость развивать новые административные функции местных органов власти (контроль, мониторинг), вследствие чего повысились требования к профессиональной подготовке сотрудников, которых набирали на работу в муниципальные органы управления. В области местного финансирования решение вопросов местного и регионального экономического развития стало основной новой задачей местных органов власти. В этих странах, имеющих относительно развитые рыночные механизмы, местные органы власти устанавливают новые формы партнерских отношений в области предоставления коммунальных услуг и экономического развития. Описание стран с наиболее децентрализованными системами (Украина, Македония) и централизованными системами (Киргизия) органов власти дает достаточно информации об общих чертах и тенденциях развития в странах Центральной Европы и республиках бывшего Советского Союза. В этой группе стран предпринимаются сходные усилия с целью модернизации местного самоуправления и практики их управленческой деятельности.

Во-первых, это общие вопросы базового законодательства, определяющего демократизацию и развитие местного самоуправления. Первый набор вопросов включает в себя:

– изменения в конституции (принятие новой конституции или радикальные изменения предыдущей);

– законы о местном самоуправлении, последовательно систематизирующие основные правила и нормы новой системы, в том числе два основных аспекта – описание органов местного самоуправления и регулирование деятельности;

– законы о свободных местных выборах, определяющие систему и процесс выборов.

Ряд общих правовых вопросов определяет рамки полномочий местных органов и основывается на законодательстве:

– о государственных и муниципальных служащих;

– полномочиях и обязанностях органов государственного управления на различных уровнях;

– об изменении прав собственности.

Во-вторых, вопрос о собственности стал одним из важнейших компонентов перехода от государственного социализма к рыночной экономике и демократии.

Данное изменение неизбежно повлекло за собой кардинальные изменения в структуре имущественных взаимоотношений. Этот процесс повлиял на вопросы самоуправления по многим направлениям, но, и это наиболее важно, собственность была приватизирована, и люди стали настоящими собственниками, несущими ответственность за свои действия.

Законодательство должно также определять и отдельные системные вопросы, касающиеся аспектов финансовой деятельности местных органов власти. Без новых бюджетных механизмов, правил налогообложения, гарантирующих получение независимых доходов, местную автономию невозможно реализовать. Можно выделить две подгруппы. В первой из них административные органы выполняют исключительно государственные административные функции, такие как наблюдение, контроль за соблюдением законности, представительство центрального правительства и реализация его инициатив, координация работы органов центрального подчинения особыми полномочиями и т. д. Такие модели представлены в Эстонии, Венгрии, Киргизии и Словении.

В другой подгруппе административные органы отвечают за выполнение местных и региональных функций, придерживаясь западных традиций. Например, содержание и развитие средних школ, ответственность за здравоохранение и социальное обеспечение детей находятся в ведении таких административных органов. Так обстоят дела в Чехии, Литве, Российской Федерации и Украине.

В Чехии районы отвечают за средние, технические и специальные школы, за общественное здравоохранение, региональное планирование и гражданскую оборону. Они также осуществляют надзор за другими организациями, которые, по существу, находятся в ведении муниципалитетов, таких как начальные школы, детские сады, пожарные команды и т. д. Эти дополнительные функции передаются районам, если муниципалитеты сами не в состоянии их выполнять.

Округа в Литве отвечают за здравоохранение, социальное обеспечение детей и стариков, гражданскую оборону, сохранение культурного наследия, общественный транспорт и содержание профессионально-технических училищ. В дополнение к этим функциям, обычно находящимся в ведении

местных или региональных органов власти, они выполняют задачи общественной администрации, такие как руководство инспекциями народного образования и сельскохозяйственная администрация. Данная модель наиболее близка к модели, по которой развиваются государственные и муниципальные финансы Российской Федерации.

8.2. Армения

Армения – это небольшая, не имеющая выхода к морю горная страна площадью 29 800 км2. Население, численность которого чуть больше 3 млн человек, одно из самых однородных в мире. Хотя региональное напряжение в Нагорно-Карабахском анклаве, относящемся к юрисдикции Азербайджана, продолжает существовать, устойчивое положение, сохраняющееся с середины 1990-х гг., создало условие для улучшения управления государственным сектором и экономического роста. После 1994 г. рост ВВП составил в среднем за год 6%, а в последние годы он достиг двузначной цифры. Однако роль государственного сектора в экономике крайне незначительна: его доходы составляют всего 16% ВВП, в то время как государственные расходы составляют 18—19% ВВП. Несмотря на централизацию, унаследованную от Советского Союза, государственный сектор Армении четко структурирован. Он состоит из центрального правительства, разукрупненных ведомств центральных органов власти регионального уровня, а также автономного уровня местных органов власти. В целом Армения является унитарным государством, что отражается в ее административной структуре. Сформировалась двухуровневая система общественного управления: государственное (центральное) управление и местное самоуправление. Территориально-административными единицами стали области (марз) и муниципалитеты (амайнк).

В областях осуществляется государственное управление. Области не являются отдельным уровнем общественного управления, поскольку не имеют выборных органов и бюджетов. Органы территориального управления представляют собой подразделения правительства. Они осуществляют территориальную политику правительства в областях и координируют работы государственных структур в областях. Территория Армении разделена на 10 марзов и город Ереван со статусом марза.

В муниципалитетах осуществляется местное самоуправление. Армения имеет 1000 населенных пунктов и только 930 муниципалитетов. Среди них 47 городских, 871 сельских и 12 районных муниципалитетов города Еревана.

Население больше половины муниципалитетов ниже 1000 человек, так как средняя территория одного муниципалитета – 20 км2. В этих муниципалитетах живет всего 6,6% населения страны. Средняя численность резидентов одного муниципалитета – 3455 по стране. Без учета численности жителей столицы страны эта цифра составляет всего 2300. Процент муниципалитетов, имеющих 1000 резидентов, – 51,7.

Децентрализация, в которую вовлечена Армения, очень ограничена масштабом, и на местный уровень переданы относительно небольшие обязанности и доходы. Муниципалитеты отвечают только за ряд менее важных услуг и местную инфраструктуру. Более значимые функции, такие как образование и здравоохранение, продолжают оставаться на центральном уровне управления, хотя центральные органы и предоставили отдельным поставщикам услуг (например, школам и клиникам) определенный уровень управленческой и финансовой автономии, разрешив им функционировать как неприбыльные предприятия. В результате расходы органов местной власти составляют только около 5—6% консолидированного правительственного бюджета, или около 1% ВНП [162] . Однако такой осторожный подход к децентрализации можно счесть благоразумным, если учесть ограниченные возможности и небольшой размер органов местной власти, традиции централизации в стране, а также ее ограниченный опыт функционирования органов государственного управления на местном уровне с привлечением общественности и действием механизмов подотчетности на местах. Таким образом, бюджетная децентрализация в Армении фокусировалась на усилении управления финансами местных органов власти с акцентом на качестве местных бюджетных процессов и улучшенном управлении налоговыми поступлениями. Хотя используемый механизм трансферта между государственными органами является разумной схемой выделения средств на основе формулы выравнивания, может найти место и введение в обиход схемы дотаций на местное капитальное развитие, а также постепенное расширение объема займов на местном уровне.

162

См.: Программа развития ООН «Децентрализация фискальной политики в условиях экономики переходного периода, кейс-стади (анализ конкретных примеров) стран Балканского и Кавказского регионов» // http://www.undp.org/europeandcis.