Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности
Шрифт:
3. Присутствие при использовании товарных схем коммерческих рисков. Как следствие, в настоящее время остается неурегулированным ряд поставок, и, соответственно, отсутствует списание части государственного внешнего долга при ранее осуществленном авансировании из федерального бюджета их производства.
4. Наличие экономических рисков, связанных с возможностью отказа страны-кредитора от ранее достигнутых договоренностей. Это вызвано тем, что в ряде случаев заключение контрактов и этапы их реализации опережали процесс завершения переговоров по межправительственным и межбанковским соглашениям или сопровождалось неожиданным пересмотром страной-кредитором своей позиции по поставляемой номенклатуре товаров. Случаи отказов стран-кредиторов от продукции после
Вместе с тем при рассмотрении вопросов эффективности бюджетного финансирования товарных поставок нужно учитывать косвенный эффект, который может быть достигнут в результате применения «нестандартных» схем погашения государственного долга.
Например, немаловажен тот факт, что зачастую поставляемые в погашение долга товары являются машинотехнической (в частности, военно-технической) продукцией, которая либо не может быть реализована в России, либо экспортирована с расчетами за наличные в соответствующие страны-кредиторы. При финансировании таких проектов Министерство финансов России исходит из стратегических интересов Российской Федерации по внедрению и закреплению российской продукции на зарубежных рынках. Таким образом, реальный экономический эффект для России в данном случае может быть выше, чем простое сокращение объема платежей по погашению внешнего долга.
Кроме того, при анализе эффективности товарной формы погашения внешнего долга необходимо учитывать, что все платежи Министерства финансов России российским поставщикам, выплачиваемые в форме возмещения контрактной стоимости (компенсации валютной выручки) с учетом коэффициента финансирования, включаются в выручку от реализации произведенных и поставленных товаров и подлежат полному налогообложению в установленном законодательством Российской Федерации порядке. По оценкам Министерства финансов, более половины выплаченных из федерального бюджета сумм возвращается в федеральный бюджет и бюджеты других уровней в форме различного рода налоговых платежей.
Также к числу преимуществ товарной схемы погашения долга можно отнести следующие:
• развитие отечественного товаропроизводства, оказание целевой государственной поддержки крупным, иногда градообразующим предприятиям в условиях распространения неденежных форм расчетов. Например, путем зачета обязательств ОАО «ГАЗ» перед федеральным бюджетом профинансирована поставка автомобилей «Газель» в счет погашения государственного внешнего долга перед Венгрией. Аналогичным образом урегулирована задолженность перед коммерческими кредиторами – резидентами этой страны, а также Чехии (поставки, соответственно, природного газа и целлюлозы);
• укрепление позиций российских товаропроизводителей на традиционных рынках сбыта (страны бывшего СЭВ и Китай) и выход на рынки, в прошлом практически недоступные отечественным предприятиям и традиционно входившие в зону влияния других стран-экспортеров (ОАЭ, Республика Корея, Финляндия, Турция при поставках машинотехнической продукции). Самостоятельное значение имеет и то обстоятельство, что в случае поставок за счет погашения долга российской машинотехнической продукции на конкретных рынках формируется крупный парк техники российского производства, последующий этап обслуживания которого требует стабильных поставок запчастей и командирования специалистов с расчетами уже в валюте;
• беспроцентный характер обслуживания долга в течение всего или части периода погашения (например, в случае с Финляндией – до 5 лет, Болгарией – 6 лет, Польшей – 3 года, Уругваем – 1 год, Чехией и Словакией – часть долга от 3 до 6 лет, Китаем – часть долга в течение 2,5 лет) или применение льготной процентной ставки и отсутствие капитализации процентов, начисляемых на реструктуризированный долг (новый основной долг). Такая практика сложилась при урегулировании долга перед Китаем (ставка за отсрочку – 4 % годовых в долларах СЩА), Республикой Корея (5,5 % годовых), Чехией (2,75 и 5 % годовых начисление 5 % закончилось в декабре 2001 года) и Словакией (2,75 и 5 % годовых). Для сравнения, аналогичная процентная ставка по соглашениям о реструктуризации долга бывшего СССР (в рамках договоренностей с Парижским клубом о пятой консолидации) является «плавающей» и составляет, как правило, LIBOR + 0,5 % годовых;
• отсутствие в большинстве соглашений оговорки о применении штрафных санкций (начисление штрафных процентов) за задержку погашения долга по сравнению с согласованными на межправительственном уровне сроками погашения и поставок.
При этом оформление пролонгации таких сроков на практике происходит многократно по обоюдному согласию сторон без ухудшения или даже с улучшением условий погашения;
• списание задолженности back value (то есть датой подписания контракта, коносамента, приемо-сдаточного акта на территории России или отправки инкассовых документов из Внешэкономбанка в адрес уполномоченного иностранного банка-кредитора для предъявления импортеру на акцепт и оплату) при осуществлении операций по кредитным счетам по погашению долга, снижающее сумму начисляемых процентов на непогашенный остаток основного долга и, соответственно, расходов федерального бюджета на обслуживание долга;
• использование в расчетах при поставках в рамках товарных схем принципа «смешанного финансирования», когда часть поставки оплачивается страной-кредитором наличными в СКВ, включая авансовые платежи по контрактам (ОАЭ, Китай, Республика Корея), что дает возможность дополнительно поставить на экспорт продукцию российского производства.
Достижение эффекта возможно в случае более полного учета накопленного опыта, совершенствования порядка взаимодействия участников товарных схем посредством оптимизации механизма организации действий всех заинтересованных сторон и совершенствования правовой базы проведения соответствующих операций.
Таким образом, оценка эффективности осуществления операций по погашению государственного долга с помощью «нестандартных» схем должна включать в себя анализ всех аспектов таких операций, их воздействия на состояние государственных финансов и экономики в целом.
Дополнительно следует отметить, что, несмотря на активное использование нестандартных схем урегулирования долга в Российской Федерации, до настоящего времени порядок применения товарных поставок в целях урегулирования государственного долга пока остается вне правового урегулирования. То есть фактически не регламентирован выбор поставщика продукции, финансируемого в значительной степени за счет средств федерального бюджета, и определение коэффициента бюджетного финансирования производства экспортной продукции. Это не дает возможности провести полную объективную оценку эффективности принимаемых решений по данным вопросам.
Учет операций погашения государственного долга товарными поставками не до конца отрегулирован. Финансирование (авансирование) производителей относится Министерство финансов не расходной части бюджета, а к погашению долга (источникам финансирования дефицита), тогда как фактическое погашение происходит значительно позднее (после поставки и окончательной приемки товаров). Данное обстоятельство ведет к значительным искажениям отчетности об исполнении федерального бюджета, так как искусственно занижает расходную часть и искажает данные о фактическом погашении государственного долга. Кроме того, имеются нарушения в части соблюдения требований нормативных документов по ведению бюджетного учета в части рассматриваемого вопроса.