Иной путь. Невидимая революция в третьем мире

де Сото Эрнандо

Институциональная система отличается особенной жесткостью и неизменностью. Законы, принятые в результате перераспределительных соглашений между государством и синдикатами, создают правовую систему, неприкосновенность которой защищают синдикаты и поддерживающая их бюрократия.

Напротив, законы, не направленные на перераспределение, государство легко может улучшить или заменить, если цели, для которых они создавались, достигнуты. В перераспределительном государстве, порядки и политика которого контролируются синдикатами, крайне трудно изменить достигнутые договоренности, даже если договора не дают никаких положительных результатов: они стали основой приобретенных прав. Под давлением синдикатов в правовой системе постепенно накапливаются законы, ограничивающие доступ к законно осуществляемой деятельности, увеличивающие издержки подчинения законам, а упрощение правил и сокращение

бюрократии оказывается почти невозможным.

И, наконец, постоянное давление в пользу распределения и перераспределения ресурсов общества через механизм законодательства сделало правовую систему Перу чрезвычайно обструкционистской и сложной, превратило ее в главный стимул расширения теневого сектора.

Манкур Олсон (Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation and Social Rigidities (New Haven: Yale University Press, 1982) считает, что сложная и дорогостоящая правовая система вполне устраивает перераспределительные синдикаты, поскольку камуфлирует получаемые ими преимущества таким хитросплетением правовых норм, в котором не в силах разобраться ни пресса, ни политическая оппозиция. Когда удается выявить наличие привилегии и принимается закон, ее отменяющий, лабиринт правил делается еще более сложным. Человеческая изобретательность безгранична, и люди всегда находят способ обойти новый закон с помощью бесчисленного множества уже существующих правил. Бюрократы, политики и конкуренты со своей стороны найдут способ еще раз отменить закон, создавая таким образом бесконечный цикл конкурирующих законов.

Образцом закона, наиболее удобного для перераспределительных синдикатов, Олсон считает прогрессивный подоходный налог, включающий механизмы предоставления налоговых льгот и скидок, которыми могут воспользоваться лишь те, кто имеет средства, чтобы разобраться в лабиринтах налогового законодательства.

Нечто подобное происходит с таможенными тарифами. Высокие тарифы повышают цены продуктов для потребителей и принуждают тех, кто не получил защиту, платить за тех, кто ее получил. Это положение может побудить первых также добиваться таможенной защиты, чтобы компенсировать издержки на защиту последних. В долгосрочной перспективе можно предвидеть произвольные и неэффективные тарифы, открытую политизацию экономических стимулов и такое усложнение правил внешней торговли, что в ней практически не смогут участвовать, например, теневики, располагающие техническими возможностями, но не имеющие политического и административного влияния.

В странах, где правовая система ориентирована прежде всего на перераспределение, международная экономическая деятельность является плодородной почвой для перераспределительных синдикатов, поскольку внешняя торговля таких стран регулируется законами и правилами, разобраться в которых могут только знатоки политических интриг и канцелярской казуистики. Мы имеем в виду такие весьма непростые инструменты, как дифференциальное регулирование или валютные курсы, различные виды косвенных налогов и наценок на импорт, прямые налоги на импортируемые товары, лицензии, квоты, списки разрешенных и неразрешенных товаров, предоплата за импорт, явные и неявные субсидии, налоговые компенсации, двусторонние и компенсационные соглашения, а также прямое регулирование инвестиций. Особенно следует упомянуть контроль валютных операций, из-за которого все покупают твердую валюту на черном рынке. В этих условиях импортеры стремятся завысить цену товаров и переправить побольше валюты за границу. Правительство отвечает на это ужесточением контроля, стремясь закрыть дыры, через которые утекают ресурсы. В конечном итоге новые правила ведут к дальнейшему умножению процедур, к разрастанию бюрократии, коррупции и теневой деятельности.

То же самое происходит, когда, пытаясь перераспределить ресурсы в пользу привилегированных заемщиков, банк устанавливает процентную ставку ниже уровня инфляции (отрицательный процент), что ведет к повышению спроса на кредиты и к истощению кредитных ресурсов. В этих условиях, вместо того чтобы позволить капиталу автоматически перетекать в наиболее прибыльные предприятия — которые одни только способны оплатить реальную процентную ставку и дать лучшие гарантии успеха, — государство вводит другие критерии распределения кредита. Оно склонно покровительствовать победителям перераспределительных, войн, им в конце концов и достается выгода распоряжаться скромными, зато дешево достающимися сбережениями. Когда перераспределительные критерии определяют цену денег, процесс кредитования становится политизированным, дискриминационным и бюрократическим.

Это неправда, что в Перу все равны перед законом, поскольку

нет двух людей, платящих одинаковый налог, нет двух импортных товаров, облагаемых одинаковой пошлиной, нет двух экспортных товаров, субсидируемых одинаковым образом, и нет двух человек, имеющих одни и те же возможности получить кредит. В Перу политизации перераспределения способствовало то, что законы принимались органами исполнительной власти. Начиная с 1947 г. государство ежегодно издавало около 27 тыс. законов и указов. Органы исполнительной власти стали основным каналом борьбы за право получать незаработанный доход. Стоит только избрать или назначить администрацию, как сразу же пропадают действенные способы следить за ее законотворческой деятельностью или распределением привилегий. В табл. 1 есть данные о числе законов и декретов, принятых с 1947 по 1985 г. законодательной и исполнительной властью. Исполнительные органы приняли без всяких консультаций свыше 98 % всех законов государства. Парламент, который в силу плюрализма и открытости для прессы и общественного контроля не имеет равных возможностей для произвола, издает чуть больше одного из каждых ста законов, действующих в Перу. В итоге большинство решений принимается без демократических консультаций, и, что самое неприятное, значительное их большинство представляют собой указы, которые почти никогда не публикуются.

Таблица 1.

Годы Законы и указы, принимаемые центральным правительством Органом законодательной власти Органом исполнительной власти % 1947 132 8,759 (98.52) 1948 58 19,583 (99.70) 1949 309 37,639 (99.19) 1950 308 21,531 (98.59) 1951 113 35,471 (99.68) 1952 241 42,515 (99.44) 1953 147 32,323 (99.55) 1954 118 29,353 (99.60) 1955 343 40,753 (99.17) 1956 164 30,864 (99.47) 1957 184 31,190 (99.41) 1958 185 22,792 (99.19) 1959 230 30,314 (99.25) 1960 188 36,932 (99.49) 1961 341 46,810 (99.28) 1962 541 38,242 (98.61) 1963 415 27,072 (98.49) 1964 579 38,375 (98.51) 1965 507 23,598 (97.90) 1966 504 26,030 (98.10) 1967 407 17,515 (97.63) 1968 590 19,286 (97.03) 1969 728 20,950 (96.64) 1970 625 25,976 (97.65) 1971 540 27,679 (98.09) 1972 621 34,127 (98.21) 1973 609 35,623 (98.32) 1974 566 39,623 (98.59) 1975 315 32,552 (99.04) 1976 391 28,978 (98.67) 1977 294 20,704 (98.60) 1978 351 20,096 (98.29) 1979 435 14,170 (97.02) 1980 397 15,789 (97.55) 1981 381 13,700 (97,29) 1982 191 13,186 (98.57) 1983 210 13,653 (98.49) 1984 302 15,230 (98.06) 1985 420 17,078 (97.60)

358 26,822 (98.68)

Источник: Institute Libertad y Democrada

Собирая информацию о том, как ныне создаются законы в Перу, мы обнаружили, что не существует установленных процедур, регламентирующих ход их подготовки и принятия. По словам одного из респондентов, «процедуры зависят от каждого министра». Другими словами, они свои в каждом министерстве, и при смене начальства вводятся новые процедуры. Юрист, опрошенная нами в ходе исследования, заявила, что «в настоящее время ни один закон не принимается в общих интересах». Она и другие говорили о чрезвычайно большом влиянии частных интересов на содержание законов. Наша система законодательства чрезвычайно восприимчива к влиянию экономических или политических сил и управляется двумя взаимодополняющими группами: с одной стороны — высшими чиновниками министерства, имеющими исключительное право законодательной инициативы, подготовки и одобрения законодательных предложений; с другой стороны — министром, заместителями министра и советниками, часто привлекающими посторонних консультантов — в основном юристов, близких к деловым кругам.

Опрошенные нами представители исполнительной власти признавались, что, готовя закон, задевающий интересы перераспределительных синдикатов, они регулярно с ними консультируются. К ним приходится обращаться просто потому, что государство испытывает нехватку достаточно квалифицированного персонала. Один чиновник привел такой пример: «Если министр промышленности планирует подготовить закон об автомобильной промышленности, он не найдет ни одного специалиста по данному вопросу в своем министерстве. В итоге, хочет он того или нет, ему придется принять предложения компаний, отражающие их собственные интересы.»

Юрист, работавший на Революционное правительство вооруженных сил (1968–1980 гг.), а в настоящее время занимающийся частной практикой, сообщил, что наличествующая государственная бюрократия весьма низкоквалифицированна, пребывает в состоянии экономического и морального кризиса и весьма восприимчива к взяткам. По его словам, размер взятки, необходимой для принятия закона в пользу отдельного лица, не обсуждается на нижних уровнях администрации, а рассматривается руководством министерства. Взятка приносит данному лицу желаемую благосклонность и помогает поддерживать диалог.