История государства и права зарубежных стран. Часть2

Жидков Олег Андреевич

Тенденция централизации "по вертикали", перетекания полномочий от штатов к центру наиболее ярко проявилась в период "нового курса" Рузвельта, в условиях концентрации средств для выхода из кризиса, осуществления федеральных экономических и социальных программ, значительного усиления власти президента, роста числа многочисленных федеральных регулирующих ведомств.

Она сохранялась и после 30-х гг., когда Верховный суд не столько выяснял отношения федерации и штатов, сколько обосновывал политическую линию их сотрудничества во имя решения общих социально-экономических задач. Это позволило федеральным властям регулировать многие направления экономической деятельности в стране. В результате к 40-м гг. не только сельское хозяйство, но и промышленность оказались в ведении федеральных властей, что и было поддержано в решении Верховного суда 1942 г., утвердившего общее

правило, что конгресс может принять закон, конституционность которого не может быть подвергнута сомнению, если он касается регулирования почти любого типа экономической деятельности, в любом районе страны.

Усиление контроля со стороны федерации над штатами происходило и за счет роста их финансовой зависимости от центра. Если до XX в. федеральные субсидии штатам, местным органам были небольшими и малочисленными, то затем их масштабы стали резко увеличиваться. С 1960 г. федеральная помощь штатам удваивалась каждые пять лет.

В 1980 году она достигла 28 % расходов в штатах. Колоссальные средства шли на осуществление 400 федеральных программ, среди которых наиболее крупными являлись социальные программы помощи семьям с низким уровнем доходов, безработным, многодетным матерям и семьям с детьми-инвалидами, в строительстве дешевого жилья, помощи здравоохранению и пр. Затем на первый план стали выходить общефедеральные программы борьбы с преступностью, охраны окружающей среды и пр. То обстоятельство, что с 60-х гг. уже половина всех федеральных субсидий стала тратиться на вышеуказанные цели, было связано не только с кардинальным изменением приоритетов федеральной политики, но и с формированием нового порядка выдачи субсидий. Если до 60-х гг. они выдавались по запросам штатов и при их участии, то затем федеральное правительство стало в меньшей степени основываться на требованиях штатов и в большей на том, что оно считало сферой общенациональных интересов. Преследуя эти интересы, федеральное правительство могло даже через голову штатов направлять субсидии в распоряжение отдельных городов или районов. Возросший объем федеральной помощи, а также изменение порядка ее поступления приобрели для штатов 70-х гг. такое значение, что возникли опасения, что Вашингтон "прибирает к рукам" местное управление. Этому способствовали и утвердившиеся доктрины так называемых "подразумеваемых" или "имманентно присущих" федеральному конгрессу законодательных прав, дающие ему право вторгаться в законодательные полномочия штатов.

Политика чрезмерной централизации не могла не натолкнуться на препятствия со стороны штатов. Получила распространение практика резолюций местных легислатур о "вторжении федерации в сферу правовой компетенции штатов". Под влиянием роста антивоенных настроений (против войны во Вьетнаме) стали приниматься законы, расходящиеся с официальной политической линией Вашингтона. В штате Массачусетс, например, в 1970 г. был принят закон, который освобождал граждан штата от ответственности за уклонение от участия в войне на том основании, что решение о ее начале не было принято конгрессом. Под лозунгами "суверенитета штатов" выступали и реакционные региональные силы, противники федеральных социальных программ.

Непомерное бремя дотаций заставляло и национальное правительство искать пути его облегчения. Менялись формы дотаций. Они шли в виде освобождения штатов от налогов, объединенных грантов, сумма которых зависела от размеров денежного участия в осуществлении федеральных программ самого штата или местных властей и пр. Но при этом федеральное правительство не переставало вводить все новые формальные ограничения для использования на местах дотационных средств.

Попытки Р. Никсона в 1979 г. передать штатам в соответствии с политикой "нового федерализма" больше полномочий в вопросах создания, управления и финансирования программ не дали ожидаемых результатов. Решительное наступление на чрезмерную централизацию повела в 80-х гг. республиканская администрация во главе с Р. Рейганом, действующая под лозунгами "поисков жизнеспособного партнерства", "возвращение штатам функций, которые они могут осуществлять лучше".

Новый план Р. Рейгана по совершенствованию межправительственных отношений был инкорпорирован в общую стратегическую линию оздоровления экономики (Economic Recovery Plan) и предусматривал следующие цели: а) уменьшение влияния федеральных органов на местные дела на основе усиления доверия к местным властям, б) замену целевых федеральных субсидий "блоковыми", выделяемыми на ряд программ нескольким штатам, в) поэтапную передачу штатам ответственности за

финансирование многих программ вместе с передачей им определенных финансовых средств, налоговых поступлений с соответствующим сокращением статей федерального бюджета, направленных на финансирование социальных программ.

В осуществлении политики "нового федерализма" Р. Рейган аннулировал ряд программ, таких, как Корпус по трудоустройству молодежи и созданию государственных рабочих мест, Комиссию по региональному развитию и др., оставив однако гранты на городское развитие, на строительство муниципальных многоквартирных домов и пр. Федеральные суды способствовали в это время развитию унифицированных стандартов и требований, предъявляемых к штатам, желающим получить государственные субсидии.

Политика "нового федерализма" не изменила, однако, кардинально отношений центра и штатов. И в настоящее время федеральное правительство является основным действующим лицом в осуществлении социальных программ. Более того, оно в силу изменившихся условий приобрело ряд направлений деятельности, ранее ему не свойственных, например борьба с преступностью (которая все больше носит не только межрегиональный, но и международный характер), развитие общеобразовательной системы образования (о чем свидетельствует, в частности, создание в 1979 г. Федерального министерства образования) и пр. Но эта политика способствовала достижению большего взаимопонимания, большего участия местных органов в решении общенациональных социальных задач, в осуществлении социальных программ.

Американский федерализм, пройдя через все трудности и катаклизмы в поисках эффективного взаимодействия, путей легитимного снятия естественно возникающего напряжения между властными органами всех уровней, ныне предстает в форме "кооперативного федерализма", исходящего из прагматических принципов "полезности и выгоды" для страны, исключающего непримиримое "перетягивание каната" в борьбе за власть.

§ 5. Рост бюрократического аппарата

XX в. в США характеризуется колоссальным ростом бюрократического аппарата, огромной сети органов исполнительной власти: департаментов, независимых ведомств правительственных корпораций, комитетов, комиссий, которые непосредственно входят в систему административных учреждений, возглавляемых президентом и правительством, то есть исполнительных органов, наделенных властными полномочиями, имеющих право выносить решения касающиеся прав и обязанностей частных лиц, или не входят в нее.

Административным, регулирующим ведомствам, в отличие от других государственных учреждений, не только дано право принимать нормативные акты (предписания), разъясняющие, дополняющие или интерпретирующие соответствующие законы, но и следить за их соблюдением. В свете этого легко представить колоссальное число таких актов, стандартов, нормативов, действующих в стране. Так, Комиссия по ценным бумагам и биржам имеет широкие полномочия по изданию предписаний, касающихся деятельности фондовых бирж, Министерство труда определяет минимум заработной платы для рабочих и служащих правительственных учреждений, Междуштатная торговая комиссия устанавливает ряд тарифов и пр.

Аппарат высших органов исполнительной власти формируется президентом совместно с конгрессом. Президент проводит реорганизацию федеральных учреждений и ведомств и осуществляет общее руководство их деятельностью.

Право периодической реорганизации федерального аппарата исполнительной власти на основе так называемых "реорганизационных планов" представляется президенту специальными законами конгресса. Первый такой Закон Оувермэна был принят конгрессом в 1918 г. и предоставил В. Вильсону право реорганизовать административный аппарат для выполнения военных задач. В дальнейшем реорганизационные планы осуществлялись и Гувером, и Рузвельтом, и Трумэном, и другими президентами в связи с изменением задач, стоящих перед страной. Состав, структура органов исполнительной власти, связанных между собой сложнейшими отношениями зависимости и полузависимости, таким образом, непостоянны.

Открывают список федеральных административных учреждений Министерства (департаменты в США). Из этого списка исключаются как не административные Министерство иностранных дел (Госдепартамент), осуществляющее внешнеполитические функции, и военные департаменты: армии, военно-морского флота и военно-воздушных сил. Непостоянен и Кабинет министров при президенте, его состав определяется законом или обычаем. Так, созданный еще в 1862 г. Департамент внутренних дел вошел в Кабинет министров только в 1889 г.