История государственного управления в России
Шрифт:
Экономический спад начала XX в. вызвал повышение уровня эксплуатации рабочих, что соответственно отразилось и на расширении стачечного движения. Правительство стремилось контролировать отношения между фабрикантами и рабочими, продолжая политику государственного рабочего законодательства 80-90-х гг. XIX в.
По инициативе начальника Московского охранного отделения С. В. Зубатова начинают создаваться общества взаимной помощи рабочих и кассы взаимопомощи. По имени инициатора движение получило название зубатовщина. Однако желаемого результата (снижения стачечной активности) зубатовщина не принесла. Наоборот, легализация правительством рабочего движения вовлекала в него самые инертные массы рабочего класса.
В целом Россия оставалась преимущественно аграрной страной, на долю сельхозпродукции приходилось 2/3 валового национального продукта, основную статью экспорта составлял хлеб. Однако урожайность хлеба была в 3–5 раз ниже, чем в Европе. Многие объясняли это существованием крестьянской общины.
С. Ю. Витте настаивал на разрушении общины, другие члены правительства продолжали выступать за сохранение прежних порядков в деревне.
Главной проблемой российского крестьянства к началу XX в. стала нехватка земли. Ввиду значительного прироста крестьянского населения (за 40 лет на 65 %) недостаток земли становился все более ощутимым. Не менее 30 % крестьян составили «излишек» населения, экономически ненужный и лишенный занятости. Положение усугублялось отсталостью сельскохозяйственной техники. Одна треть крестьянских дворов была безлошадной, еще одна треть имела по одной лошади.
Падение платежеспособности крестьянства, рост недовольства и волнений в деревне вызывали серьезную тревогу в правительственных кругах, свидетельствовали о несостоятельности прежней политики в крестьянском вопросе и необходимости ее пересмотра. Главную проблему правительство усматривало в неудовлетворительном правовом устройстве жизни крестьян.
Однако в правительстве не было единого мнения о том, как должно быть реорганизовано это устройство. Одно направление, возглавляемое министром внутренних дел В. К. Плеве, выражало настроения довольно значительной части дворянства, выступавшей за сохранение сословной обособленности крестьянства, усиление надзора за ним со стороны центральной и местной власти, за неприкосновенность общины, неотчуждаемость наделов. На таких принципах разрабатывала основы проекта нового положения о крестьянах редакционная комиссия Министерства внутренних дел, образованная в июне 1902 г. под председательством А. С. Стишинского.
Другое направление возглавлял министр финансов С. Ю. Витте, который предлагал освободить крестьянина от «попечительных пут», уравнять его в правах с другими сословиями, сделать «с точки зрения гражданского права – персоною». В январе 1902 г. под председательством Витте было учреждено «Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности». Оно образовало 618 местных комитетов (82 губернских и 536 уездных) под председательством уездных предводителей дворянства. В программу работ «Особого совещания» входили вопросы, связанные с крестьянским управлением, судом, гражданским и уголовным правом, с формой землепользования.
Большинство местных комитетов высказывалось за «устранение обособленности крестьян в правах вообще и, в частности, в порядке управления и суда», за свободный выход крестьян из общины, содействие «переходу сельских общин к подворному и хуторскому владению», создание широкого простора «для личной предприимчивости», воспитание у крестьян чувства своей собственности и уважения к чужой.
Однако в Манифесте от 26 февраля 1903 г. объявлялось, что руководящими принципами при рассмотрении крестьянского законодательства должны быть сохранение сословности, неприкосновенности общинного землевладения, неотчуждаемость надельных земель. В то же время в Манифесте предлагалось, в частности, «изыскать одновременно способы к облегчению отдельным крестьянам» выхода из общины, освобождению их от круговой поруки.
Такая непоследовательность в политике и ухудшение положения крестьянства не могли не привести к серьезному недовольству в деревне, к массовым выступлениям протеста.
Одновременно с этим в начале XX в. происходила и активизация рабочего движения. Глухое недовольство миллионов россиян переросло в открытое возмущение. В январе 1905 г. после расстрела мирной демонстрации рабочих в Петербурге в России началась революция. 9 октября 1905 г. Витте представил Николаю II меморандум о положении дел и программы реформ. Констатируя, что с начала года «в умах произошла истинная революция», Витте пришел к выводу, что надо принимать срочные меры, «пока не станет слишком поздно». Он советовал положить предел самоуправству и деспотизму администрации, даровать народу основные свободы и установить настоящий конституционный режим. Поколебавшись неделю, Николай II решился поставить свою подпись под манифестом, составленным Витте на основе меморандума. Манифест от 17 октября 1905 г. сводился, по сути, к трем положениям:
– даровать народу гражданские свободы на основе незыблемых принципов: неприкосновенности личности, свободы слова, свободы собраний и организаций;
– не откладывая выборы в Думу, обеспечить участие в них тех слоев населения, которые согласно Указу от б августа 1905 г. были лишены права голоса, а новый законодательный орган должен впоследствии разработать принцип всеобщих выборов;
– считать непременным правилом, что ни один закон не может войти в силу без согласия Думы, обеспечивая, таким образом, контроль избранников народа за законностью действий государя.
Многие важные вопросы остались в Манифесте неразрешенными: какова должна быть в новых условиях роль самодержавия, как будут сосуществовать самодержавие и Дума, каковы полномочия новой Думы? Ответ на эти вопросы зависел от расстановки политических сил в стране.
Государственное управление
Россия в начале XX в. оставалась, как уже отмечалось, абсолютной монархией. Вступая на престол, Николай II решительно заявил о бессмысленности мечтаний «об участии представителей земств в делах внутреннего управления».
Высшая законодательная власть принадлежала императору, совещательным органом при котором был Государственный совет. Его члены назначались царем. Высшей судебной инстанцией был Сенат, обладавший также правом толковать законы. Исполнительная власть была сосредоточена в 11 министерствах и координировалась Комитетом министров. Однако кабинет не имел характера единого правительства – каждый министр был ответствен перед царем лично. На местном уровне власть находилась в руках генерал-губернаторов, назначаемых из центра правительством.
Большое количество чиновников в центре и на местах значительно усложняло управление огромной империей. Разлад государственной машины давал о себе знать уже в начале века: в 1902 г. министр внутренних дел Плеве заявил, что не может управлять при помощи одних чиновников и намерен привлечь представителей земства. Министр финансов Витте был сторонником представительства в умеренной форме с постепенным преобразованием государственного строя.