Как это делается - Финансовые, социальные и информационные технологии
Шрифт:
Законодательный процесс в переходном обществе - это не "выслушивание" настоящего, а творение будущего. И основной режим, в котором создаются законы - _не рефлексия, а проектирование_. Существующая ситуация ("как оно у нас происходит") является для закона лишь одним из источников материала. Как максимум рядоположенным с двумя другими - мировым опытом ("как у них") и представлениями проектировщиков об идеале ("как надо бы").
Итак, законы, которые сейчас принимаются - это проекты; _они задают нормы поведения, которых до сих пор не было_ (или ко торые не признавались за нормы большинством). Иначе говоря, мнение проектировщика о том, как нам надо жить. Проектировщик этот - Верховный Совет или Госдума - легитимен, уважаем, специально для этого и был избран. Но это вовсе не означает, что большинство
А если кто-то не согласен с законом (или еще хуже: кто-то от его принятия что-то конкретное теряет), то что может заставить его этот закон выполнять? Соответствие закона обыденным правилам поведения? Не может быть обыденных правил, если не является обыденным предмет. Традиция? Но отцы-деды об этом и слыхом не слыхивали. Авторитет законодательного органа? Но при самом высоком уважении к нему, каждый в своей конкретной области считает себя большим профессионалом, чем депутаты (особенно если является заинтересованной стороной).
И общественное мнение тоже не придет на помощь законодателю в его конфликте с ослушником. Столкнувшись с неизвестной и непонятной ему ситуацией, имея перед собой конкретного обиженного и не имея конкретного защищаемого, общественное мнение отнесется к закону совершенно однозначно - "чудят там наверху". И в соответствии со старыми российскими традициями ослушник будет либо лихим молодцом, либо невинным страдальцем.
Таким образом, единственным защитником закона-проекта являются другие ветви власти. Но суд, выступая на защиту новации, сразу выпадает из пространства "правды", "совести", "справедливости" и, следовательно, теряет значительную часть своего авторитета. Он так же "чудит", как и законодательная власть.
Остается исполнительная власть. Но если она не тоталитарна, то ей для защиты закона тоже нужна общественная санкция, которую взять неоткуда или почти неоткуда. А если она тоталитарна, то ей не нужен ни сам закон, ни законодательный орган. (А если еще вдобавок речь идет о законах, задающих рамки и ограничения как раз для деятельности самой исполнительной власти, для ее взаимодействия с другими субъектами права? Рамки, иногда выступающие как подпорки, а иногда как наручники?)
Означает ли вышесказанное, что законодательная деятельность в нынешней России бессмыслена и существует лишь для удовольствия законодателей или чтобы продемонстрировать Западу, что "у нас все, как у людей"? Конечно, не означает. Из того, что законы не будут выполняться (или будут, но не так), вовсе не следует, что их не нужно писать.
Но нужно обязательно и всерьез учитывать различие между законом-фиксацией и законом-проектом. Надо согласиться с тем, что в посткоммунистической России большинство законов еще некоторое время будет восприниматься лишь как _мнение законодательной власти_. Это мнение воздействует на реальную ситуацию. Но не как задание правил игры, а как ход в игре. Ход сильного игрока, но игрока, а не арбитра. И для обычного права, и для общественного мнения, и для исполнительной власти и законодатель, и нарушитель закона очень часто равноценны.
Для законодательной практики сказанное, в частности, означает, что необходимо:
+ в самом законе фиксировать гарантии его выполнения. Если таких гарантий нет, то закон лучше не принимать; + тщательно отслеживать, какие коллизии могут возникнуть, если будут выполняться одни статьи закона и не выполняться другие. Если эти коллизии опасны, закон лучше не принимать; + не принимать законы, в которых ограничиваются, по сравнению с существующим, реальные возможности всех заинтересованных сторон (кто-то должен обязательно выиграть от его принятия, еще лучше, чтобы выигравших было больше, чем проигравших); + не принимать законы, создающие большие сложности для исполнительной власти при их исполнении; + отдавать предпочтение заявительному порядку любых действий перед разрешительным, даже если существует опасность расширительных трактовок; + не пытаться в законах, регулирующих конкретные сферы деятельности, гарантировать им полного счастья, даже если они того заслуживают (например, предписать в законе о культуре такой объем государственной поддержки, какой она требует - это лучший способ добиться того, чтобы об этом законе немедленно забыли); + уделять постановлениям о вступлении законов в силу не меньшее внимание, чем самим законам. Стремиться минимизировать в этих постановлениях неудобства для исполнительной власти (имеется прецедент: Правительство, ссылаясь на Конституцию и закрепленный в ней принцип разделения властей, уже однажды отказалось выполнять постановление Думы, содержащее предписания министерствам и ведомствам, и Дума с этим согласилась). *Замечание *.. То, что было сказано о характере законов госу дарства в переходный период и о взаимоотношении между ветвями государственной власти, имеет в современной России аналогию и в пространстве бизнеса - во взаимоотношениях внутри крупных акционерных компаний. В них тоже есть "законодательная власть" (собрание акционеров, Совет директоров). И она принимает решения ("законы"), которые по логике рыночных отношений должны безусловно исполняться, поскольку они есть воля собственника. На деле же эти решения воспринимаются и менеджментом ("исполнительная власть"), и акционерами ("граждане") компании всего лишь как мнение группы лиц. Как правило, лиц достаточно влиятельных, так что с их решением нельзя просто не считаться. Но можно и должно по возможности не выполнять, если оно противоречит собственным интересам. И такое поведение не преступно, а вполне соответствует нынешней деловой этике ("обычному праву").
– -----------------------------------------------------------------------------
– -----------------------------------------------------------------------------
С.Кордонский ИТОГИ РЕФОРМ: ВЗГЛЯД СОЦИОЛОГА
– -----------------------------------------------------------------------------*Данная статья впервые была опубликована в составе сборника материалов Института коммерческой инженерии "Как это делается: финансовые, социальные и информационные технологии", выпуск 3, апрель 1994 года. * ------------------------------------------------------------------------------
К ЧЕМУ МЫ ПРИШЛИ
Реальные экономические и социальные изменения в России за последние два с половиной года не были прямым результатом деятельности ни "правительства реформ" Гайдара, ни сменившего его "правительства практиков" Черномырдина. Это косвенный результат очередной неудачной попытки заставить страну жить по теоретической схеме. Реформаторы-идеалисты, движимые сугубо марксистской идеей доминирования экономических законов над социально-политической и административной реальностями, создали условия для того, чтобы освободить социальные группы, сформированные реальным социализмом, от пут каких-либо законов. Теперь в борьбе отраслевых и региональных групп с федеральной властью и между собой возникают новые правила, которые лет через десять, наверное, новое поколение университетских экономистов будет изучать, называя российскими модификациями общеэкономических законов.
Российское государство с 1991 года внешне изменилось до неузнаваемости и в то же время осталось родным: халявно-нахрапистым.
В реформаторской деятельности правительства Гайдара, с моей точки зрения, воплотились высшие достижения воровской логики этого государства. Члены "команды" пришли к власти с заимствованными на "Западе" идеями, намереваясь с помощью западных же кредитов направить энергию распада социалистического государства в русло формирования отечественного рынка. У них мало что получилось, не на тех напали, что называется.
Идеология умеренного экономического либерализма в применении к России оказалась неадекватной прежде всего потому, что новых экономических агентов не устраивала ее умеренность, а последователей социализма - ее радикальность. Установленные реформаторами границы государственного регулирования экономики оттолкнули от правительства людей, занятых личной приватизацией государственного имущества (бывшие госчиновники, ставшие банкирами и заводчиками, немедленно нашли способы практически полной элиминации государства из той, в основном заграничной, экономической ниши, которую заняли - отсюда неконтролируемый экспорт капиталов и сырья) и спровоцировали ненависть госбюджетников всех видов, лишив их уверенности в завтрашнем дне и гарантированного государством потребительского статуса.