Культура и политические системы стран Востока
Шрифт:
Высшим органом исполнительной власти является кабинет министров, возглавляемый премьер-министром. Так в Японии называется правительство. В его состав входит премьер-министр, 12 министров, возглавляющих соответствующие министерства, и 8 государственных министров (министров без портфеля, являющихся главным образом советниками премьер-министра, им могут поручаться и другие функции). Правительственный аппарат Японии состоит из канцелярии премьер-министра, министерства юстиции, министерства иностранных дел, министерства финансов, министерства просвещения, министерства здравоохранения, министерства сельского хозяйства, лесного хозяйства и рыболовства, министерства внешней торговли и промышленности, министерства связи, министерства транспорта, министерства труда, министерства строительства, министерства по делам местных автономий.
По конституции не менее 50 % министров должны быть членами парламента. Фактически в состав кабинета очень редко включаются
Конституцией определен принцип гражданского кабинета, согласно которому члены кабинета должны быть гражданскими лицами. Термин «гражданское лицо» (буммин) впервые появился в послевоенной конституции как буквальный перевод английского термина «civilian». Предполагается, что это – лицо: а) не состоящее на военной службе; б) не бывшее в прошлом профессиональным военным; в) не являющееся носителем милитаристской идеологии. Такие требования, предъявляемые к членам кабинета, усиливают провозглашенный в конституции пацифизм.
Правительство в Японии формируется парламентом. Работа начинается с избрания премьер-министра. В случае разногласий между палатами по кандидатуре премьер-министра, или если палата советников в течение 10 дней не приняла решение о выдвижении, решение нижней палаты считается решением парламента. Избранный кандидат назначается императором на должность премьер-министра, по его предложению император назначает других министров (фактически каждая внутрипартийная группа представляет главе кабинета список кандидатур. Число и «отраслевая специализация» будущих министров в списке строго соответствуют положению и влиянию партийных групп). Министры несут коллективную ответственность. Поэтому в случае отставки премьер-министра или вакансии поста премьер-министра они должны уйти в отставку. В случае выражения правительству вотума недоверия или принятия резолюции порицания, премьер-министр принимает решение об отставке правительства или в течение 10 дней распускает Палату представителей (в подавляющем большинстве случаев делалось второе).
Таким образом осуществляется механизм сдержек и противовесов законодательной и исполнительной властей. Кроме того, следует отметить, что нижняя палата (Палата представителей) в своих полномочиях имеет заметный перевес по сравнению с верхней (Палатой советников). Правительство наделено полномочиями по исполнению законов, ведению государственных дел, руководству внешней политикой, составлению бюджета и внесению его на рассмотрение парламента, изданию правительственных указов. Кабинет министров обладает правом законодательной инициативы. Как и в Великобритании, кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируются писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются кабинетом путем единогласия, а не голосованием. Принятие решений консенсусом во многом способствует более взвешенному и продуманному подходу, требует более тщательной подготовки и согласования проектов документов.
Премьер-министр как глава кабинета и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени кабинета в парламент. Он подписывает законы и указы единолично как соответствующий министр или после соответствующего министра как премьер-министр. Он также регулирует разногласия между членами кабинета.
Во главе каждого министерства стоит министр и два заместителя – парламентский (является членом парламента и уходит в отставку вместе с министром) и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост невзирая на частые смены министров (именно они сохраняют преемственность политики и руководства). Реальным руководителем аппарата министерства является административный заместитель министра – профессиональный чиновник со специальным образованием. Министр – фигура политическая, представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется прежде всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламентских фракций. На практике отношения между правительством и парламентом определяются прежде всего тем, что кабинет формирует партия, располагающая парламентским большинством. Средний срок пребывания на посту – около года, то есть достаточно широка практика министерской ротации. Внутренняя организация министерств включает бюро (директоратов), подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии (по типу американских административных комиссий и управлений), а также консультативные комиссии.
У японского правительства существует и развивается широкая сеть вспомогательных консультативных органов, опирающихся на помощь предпринимательских, академических, профсоюзных и других кругов. При помощи этих органов правительство имеет возможность получать дополнительную информацию (помимо официальных каналов), проверять объективность информации, поступающей по официальным каналам, проводить независимые экспертизы, исследования и в конечном итоге – получать возможность контроля бюрократического аппарата.
Выступая за демократизацию исполнительной власти, представители оппозиции в последнее время остро ставят вопрос об открытости, о предоставлении необходимой информации, о планировании и осуществлении государственной политики. Выдвигаются тезисы о допуске каждого гражданина к любой информации об управлении, об «открытом» правительстве, о «праве знать», о необходимости принять закон, который обязывал бы правительственные органы предоставлять гражданам информацию, относящуюся к управлению.
В целом, деятельность правительства Японии способствует интенсивному развитию экономики страны, расширению ее внутреннего рынка и еще большего усиления конкурентоспособности на мировом рынке. Япония в начале XXI в. стала крупнейшим в мире производителем микропроцессоров, фактическим экспортером научно-технической информации. В стране один из самых низких в мире уровней инфляции и безработицы. Япония занимает второе место в мире (после США) по общему объему промышленного производства и первое – по объему ВНП на душу населения.
Экономические успехи Японии связаны как с деятельностью правительства, так и обусловлены культурными традициями страны, системой ценностных ориентаций, среди которых престиж образования занимает одно из ключевых направлений. В программах социального развития Японии предусмотрено, что к 2000 г. в стране должно быть введено обязательное высшее образование. Кроме того, политическая элита страны характеризуется исключительно высоким образовательным уровнем, в ней преобладают выпускники привилегированных учебных заведений, в первую очередь, старейшего Токийского университета.
Япония – унитарное государство, в то же время в нем получили развитие муниципии и муниципальные институты. Существующая иерархическая система муниципий строится в два звена: верхнее образуют префектуры (четырех категорий), нижнее – города, поселки и сельские общины. В стране 47 префектур, различия в статусе префектур разных категорий не столь значительны.
Муниципии наделены правом управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять управление в своих границах. Важное значение имеет упомянутое выше наделение муниципий (в лице муниципальных собраний) правом принимать обязательные постановления, то есть нормативные акты местного значения. Парламент может принять закон, касающийся какой-либо конкретной муниципии, только при согласии (определяемом путем референдума) на то абсолютного большинства ее жителей.
Местным («вторичным» по отношению к парламенту) законодательным органом в муниципии является муниципальное собрание возглавляемое председателем. Руководство исполнительной властью в муниципии осуществляет ее глава – губернатор (в префектуре) или мэр (в муниципиях нижнего звена). Губернаторы и мэры рассматриваются как органы муниципий, но в то же время и как органы государства, поскольку ряд функций делегирован им центральными органами.
Муниципальные собрания и главы муниципий избираются сроком на 4 года. Собрания осуществляют свою работу сессионно. Ежегодно созывается 4 сессии. На весенней сессии депутаты утверждают муниципальный бюджет, подготовленный исполнительным органом (такая сессия длится 20–28 дней), на осенней сессии заслушивают отчет мэра по итогам минувшего финансового года. Депутатам собрания помимо жалования ежегодно выплачиваются дополнительные деньги на «исследовательскую работу» и на «ознакомительные поездки» в другие префектуры и города страны. В компетенцию органов местного самоуправления входят: поддержание общественного порядка на своей территории; обеспечение безопасности, здоровья и благополучия населения; устройство и управление парками, площадями и дорогами; ведение коммунального хозяйства; устройство и управление школами, больницами и многое другое. Однако полная самостоятельность в решении этих вопросов в определенной мере ограничивается целым рядом мер. Например, центральные ведомства учреждают различного рода периферийные филиалы, которые ведут свою деятельность, не подчиняясь муниципалитетам; полиция и школьное образование в значительной степени контролируются государственной комиссией общественной безопасности и Министерством просвещения; наличием государственных дотаций (налоговое законодательство построено так, что местные органы за счет собственных средств могут покрыть только часть муниципальных расходов). В то же время, избираемые населением местные собрания контролируют деятельность исполнительных органов, а парламент государства не может без одобрения местного собрания любой из административных единиц издавать законы, относящиеся лишь к этой единице. Кроме того, многие жизненно важные и необходимые отрасли коммунального хозяйства (электро– и газоснабжение) находятся в руках частных компаний. На муниципальном уровне гораздо более, чем на общенациональном, развиты институты непосредственной демократии. Так, путем прямых выборов избираются не только депутаты муниципальных собраний, но и губернаторы и мэры. Население может требовать отзыва депутатов, роспуска муниципального собрания, принятия собранием того или иного обязательного постановления, проведения ревизии финансово-бюджетной деятельности муниципальных органов.